法團視閾下社會組織參與社會管理的路徑

作者簡介：郎曉波（1981- ），女，浙江杭州人，杭州市行政學院社會學教研部講師，主要研究方向為社會管理與公共行政。摘要：浙江省近年出現的“社會復合主體”、“公共服務社會化改革”等鮮活的實踐經驗，既不同于傳統的社會中心論，也不同于單純的國家中心論，而是充分正視中國現實語境下政府與社會間關系的模糊性，并利用這種模糊關系中社會組織對政府的依賴性去促成主動性，從而試行一條政府與社會相互增權的道路。

關鍵詞：法團；社會組織；政府；社會管理

中圖分類號：C913文獻標識碼：A文章編號：1004-1605（2012）05-0083-04

當今中國的經濟社會正在經歷著波蘭尼意義上的“大轉型”（Great Transformation，Karl Polanyi，1940）［1］，社會利益分化、價值多元、矛盾復雜、風險加大，社會管理任務繁重。傳統的政府包攬社會管理事務的單一管理模式面臨著嚴峻的挑戰。而與此同時，社會組織在我國發展迅速，在社會中所發揮的作用也越來越明顯。這種轉型給政府帶來了職能轉變的需要，也重塑著中國社會組織的角色和功能。得益于政府放權的制度性空間，來源于社會管理需求的內在動力，大量旨在提供公共物品和特殊服務的社會組織獲得了合法性來源和生長前提，也推動著基層社會管理單元的多元化。地方政府在其管轄范圍內滿足社會成員共同性或普遍性需求，社會組織滿足成員的差異性和多樣化需求，兩者在功能上的互補是雙方合作的基礎。中國語境下這種獨特的“政社合作”社會管理新路徑與西方國家明顯不同，在西方，市民社會與政治統治相對分離，政府擔任著“守夜人”的角色，政府對社會的管理受到嚴格的限制，絕大多數對社會事務的管理完全依靠市民社會的內生機制來實現。而中國至今尚未形成西方意義上的“市民社會”，在現有的條件下，政府與社會如何實現一種制度的合作成為關鍵的問題。浙江社會組織參與社會管理的實踐經驗顯示：轉型時期，即便沒有強大的市民社會做支撐，部分社會組織也可以通過組織轉型進行功能變遷，從而承擔來自新的社會結構和國家以及市場的管理要求。同時，地方政府也力圖通過對社會組織調控和引導實現職能的轉變和新型社會管理路徑的創建，達致政府與社會治理的“雙贏”局面。可以說，新型社會管理模式是在現有的組織資源和熟悉的制度框架內，通過相互增權使得社會的整體需求得以表達和整合。本研究將在“法團主義”的解釋框架下，對轉型時期浙江社會組織參與社會管理的路徑演變進行注解，并通過微觀呈現社會組織與地方政府獨特的制度化互動過程，力圖構建地方政府與社會組織相互增權的社會管理新路徑。

一、模糊的邊界：浙江省社會組織

參與社會管理的案例探析

依照法團主義理論權威學者菲利普·施密特的解釋，法團主義是以社團形式組織起來的民間利益同國家的決策結構相聯系起來的制度安排。法團主義的作用是將公民社會中的組織化利益聯合到國家的決策結構中去，可以被視為一種對國家和社會間常規互動體系的概括。從國家到法團，中國式“強政府、弱社會”治理模式正在經歷變革。在政府的轉型過程中，如何促進社會發育是一個關鍵問題。在現有的治理資源下，培育新型社會組織，推動已有的社會組織的轉型并承擔起社會管理的職能，成為浙江省創新社會管理路徑的出發點。

案例1，新型社會組織的培育：杭州市“三位一體”社會復合主體推進社區治理

無論是社區功能的日益完善還是社區資源的日益整合，都使社區發展的趨勢，借助合作主義理論的視角，指向社區共治。社區共治要求一種治理方式的變革，即從過去僅僅依靠政府實施的“單極治理”走向多種社會主體共同推進的“聯合治理”。從某種意義上說，聯合治理才是真正意義上的“善治”，也就是各種公共或私人機構和個人管理其共同事務，使不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。政府職能社區化是當前社會發展的必然趨勢，為更好地承接政府下沉至社區的行政事務和公共服務、使社區居委會回歸自治的本原，各地都在探索社區工作站的建立模式。在借鑒和吸收公司治理、社站內置、居站并行和居站分離四種模式的基礎上，杭州創建了社區黨組織、社區居委會和社區工作站“三位一體”的復合模式。2008年，杭州市先后出臺《關于進一步推進和諧社區建設的若干意見》（市委［2008］20號）和《關于社區公共服務工作站建設的若干意見》（市委辦發［2008］169號），開始社區工作站試點建設工作，推進“三位一體”社區治理復合模式的探索和實踐，截至2009年12月底，全市870個社區全面建立社區工作站，形成交叉任職、分工負責，條塊結合、合署辦公的復合模式，并取得了理想的成效。所謂交叉任職就是社區黨組織、社區居委會、社區工作站三套機構成員之間實行交叉任職，社區黨組織書記、社區居委會主任一肩挑的社區，由書記、主任兼任社區公共服務工作站站長，社區黨組織副書記、社區居委會副主任兼任副站長；社區黨組織書記、社區居委會主任分設的，由社區黨組織書記兼任站長，社區居委會主任、社區黨組織副書記或居委會副主任兼任副站長。分工負責是指社區黨組織負責對社區各類組織和各項工作實行領導；社區居委會負責履行社區自治組織功能；社區工作站是政府部門社區行政事務和社區行政服務的綜合協調、任務承載、組織實施的主體。所謂條塊結合、合署辦公是指除了社區警務室、衛生服務站以外，“條條”在社區設立的其他站（室）全部進入社區公共服務工作站，同時對由上級部門主管、獨立設置的社區警務室、衛生服務站負有指導監督職能，必要時可協調這些站（室）參與社區工作。社區治理復合體的架構有助于增強社區黨組織的領導核心地位，防止居委會“被邊緣化”和“行政化”，同時最大限度地整合了社區資源，避免機構重復設置和社區資源浪費，也充分承擔起政府下派的社區行政事務和行政服務。復雜的工作系統催生了“誰干事？”“干的職責范圍如何劃分？”“干事的經費是否保障？”等問題。杭州市解決這一問題的有效措施是實行嚴格的“準入制”、全面落實“人隨事轉、費隨事轉、權隨事轉”。

從社區治理的外部組織建設上來看，基于不同社區公共事務的治理主體不同，參與社區公共事務的組織多種多樣，如何協調組織關系并形成可持續的運轉秩序是問題的關鍵。杭州社區治理在理順組織關系的前提下，逐步建立起“多中心”的治理秩序，奠定了社區公共事務分類治理的組織保證。“多中心”秩序不是簡單地將各種獨立的組織結合或合并在一起，而是在保持法人地位的基礎上相互嵌入（包括結構和功能的嵌入），建立起相互合作的規范與共識、交涉與協作機制，進而實現不同組織在功能上的互補、行動上的協調和資源上的整合。當然，在不同組織的發育程度、資源狀態以及社會動員能力不均衡的條件下，政府在“多中心”秩序中的地位顯得比較突出，但并不代表政府對社區組織、其他社會組織的吞沒，而是一種全新的組織架構、運作機制以及治理模式。

案例二，體制內社會組織的轉型：“社會化維權”的義烏工會改革化解勞資矛盾

自改革開放以來，浙江省義烏市小商品經濟迅猛發展，吸引大量的農村剩余勞動力涌入，外來人員已經超過本地人口。由于外來務工人員增多，部分企業用工也不規范，勞資矛盾頻發。義烏勞務市場的混亂以及黑幫草根組織的泛濫，成為危及義烏社會安全的“定時炸彈”。工會改革勢在必行，1999年義烏工會組織在蘇溪鎮開展街鎮聯合工會的試點。首先尋求權力機關——鎮政府的幫助，聯合該鎮的派出所、工商所、稅務所等政府部門（這些部門掌握著企業的政策、能源、稅收等“命脈”）。由這些重要部門各派出一名工作人員與總工會工作人員一起，組成四個工作小組，分區分片地走訪所有企業，與企業主和職工進行面對面的交流和溝通，陳清各種利害關系，幫助他們提高對工會作用的認識水平。該鎮所有股份制企業和較大型的私營企業均組建了工會，用工規模較小的企業組建聯合工會。工會提出“借理、借力、借風”的“三借策略”。“借理”就是充分運用《工會法》、《勞動法》等法律法規賦予工會的職權，做到為職工維權有理有據。“借力”就是借助政府有關部門、新聞煤體和社會其他群體的力量，減弱工會改革的阻力。“借風”就是順應時勢，特別是國家的大政方針的變化，借助于改革開放之風、市場經濟之風和職工權益極需得到有效維護的呼聲等，順勢而動、順風而行，以取得事半功倍之效。在“三借”中，工會最缺乏的是“力”，即各種強制性手段，沒有這些手段，不僅企業難以與工會合作，其他政府部門也不會買賬。2005年，工會正式更名為“義烏市總工會職工法律維權中心”，并得到市政府有關職能部門的認可。工會還實施了“雙重維權”的做法，主要是指工會既保障職工的合法權益不受資方侵害，也同時維護企業的正當利益。隨著“雙重維權”工作的展開，企業老板也逐漸看好工會，他們開始認識到工會在維護企業權益的同時，還是勞資關系的緩沖帶。

在這個案例中，我們可以發現新型工會的職責將工人的利益表達穿透企業達至社會，為作為游戲規則制定者的政府提供決策所需的可靠信息，從而為有效政策提供依據。工會通過職能轉型，解決了維權主體的單一化與現實利益主體多元化之間的矛盾，探索出了工會社會化維權的制度創新模式，形成了新的維權理念和維權體系，為工會的功能實踐和組織發展提供了一個有效的實踐路徑，也奠定了社會管理的基礎平臺。工會在與政府、企業的互動中獲得了政治角色、經濟角色，也通過吸納草根組織，獲得了社會角色。工會通過“雙向維權”，一方面維護了工人的權益，另一方面也維護了企業的合法利益；隨著互動的展開，更是承擔起了組織招工、勞務派遣等工作，在將經濟、社會利益與工人利益結合起來的同時，也將自身利益與企業利益結合起來。義烏工會充分利用了自身的獨特性——角色的模糊性——頭頂著各種各樣的角色，在各方利益之間游刃有余，游走在制度的縫隙之中，發揮著潤滑劑和粘合劑的作用。

二、從國家到法團：中國語境下

政府與社會關系再認識

在中國傳統國家與社會的關系中，國家處于一種“自上而下”的、“控制與服從性”的“主宰”地位。經過30多年的改革開放，在許多社會經濟領域，國家放棄了以穿透社會各個角落為特征的全能主義式的社會管理模式，對社會組織的控制方式也發生了很大變化，對社會組織來說，一個制度化的私性實踐空間得以發展。在全球化背景下，社團革命的趨勢更加顯著，以至于有學者說，社團構成了中國正在出現的公民社會的重要組成部分。［2］伴隨著社會組織的結構轉型，最有意思的問題之一就是國家與社會組織關系的變遷。從實際變化來看，以社會自主性力量凸顯的社會組織的迅猛發展對于國家與社會關系的調整不可忽略。主要表現在：首先，國家的社會控制幅度明顯收縮，國家控制的社會資源量已經大大減少。其次，國家的社會控制手段日漸多樣化，改變了以往僅僅依靠計劃指導與行政命令的狀況，經濟的、法律的等其他社會控制手段的作用愈來愈大。而且，在國家的社會控制手段發生調整的同時，社會自身的管理與調節手段也日益產生與完善。最后，國家自身的權力結構也在進行相應的改革，一個基本的趨勢便是權力的下放。由此可見，改革中限制國家的社會職能范圍、擴大各種社會組織的獨立性與自主性的趨勢是十分強勁的，但這并不意味著應該對國家的社會控制能力進行全面的壓縮。中國的國家與社會的關系模式應該是一種既能保證社會的獨立與自主，又能充分發揮國家對社會經濟生活協調與管理的“強國家—強社會”的模式。正是在這個意義上，“法團主義”理論有了解釋當前社會管理新路徑的潛力和空間。當然，作為一種制度變革，國家與社會組織的關系的改變無疑會受到原有制度遺產的制約，同時也會呈現路徑依賴的特征。改革前的全能主義無疑留下了國家強控制的遺產，這一遺產為當前國家與社會的關系打下了深深烙印。浙江省社會組織參與社會管理的路徑選擇和重構恰恰是在法團主義的框架下，通過“模糊邊界”的大膽嘗試，將社會組織和地方政府的決策結構相聯系并形成制度化安排，從而實現社會管理的效能。浙江省近年出現的“社會復合主體”、“公共服務社會化改革”等鮮活的實踐經驗，既不同于傳統的社會中心論，也不同于單純的國家中心論，而是充分正視中國現實語境下政府與社會間關系的模糊性，并試圖利用這種模糊關系中社會組織對政府的依賴性去促成主動性，從而試行一條政府與社會相互增權的道路。一方面，中國目前的大量社會組織并非獨立于政府，而是正在探索如何更好地與其合作，借助政府已有的對公共資源的巨大調配與統籌能力來發展自己，從而更有效地達成自己的組織目標，發揮自己的參與社會管理職能；另一方面，政府也意識到自己并不能自外于社會，而是要尋找新的辦法去引領和整合社會萌生狀態中的各種積極性，調動和依靠社會各界的資源與能力來同步實現政府和社會成員的意愿，從而實現科學化的社會管理職能，形成良好和諧的社會局面。簡言之，政府與各社會力量間的關系存在著一個二者之間互動的模糊邊界。有學者將政府在這一過程中扮演的職能形容為：有意利用依賴性去促成主動性。［3］具體而言，目前中國的各種社會組織是根據自己的不同組織利益和組建目的，從而選擇與不同的政府部門、保持著不同的模糊關系和依賴性。對于當前中國的城市社會組織和市民社會成長，與其強調國家和政府退出的思路，倒不如正視國家和政府仍在繼續的撥款和賦權的權力和職能，起到促進和引導社會組織逐漸建立和完善自主性的積極作用，并鼓勵和監督政府相關部門去有意利用現有互動關系，利用現有依賴性去促成未來的主動性。

三、相互增權：轉型時期社會組織

參與社會管理的路徑選擇

長期以來，由于受全能主義理念的影響，市民社會與國家關系一直被看作是一種此消彼長的對立關系，似乎國家強、社會就一定弱，而社會強、國家則一定弱。所謂“大政府、小社會”或“小政府、大社會”之別也基于這種解釋。近年來已有學者對國家和社會關系進行了新思考。北京師范大學顧昕教授曾撰文指出，學界一般存在社會中心論和國家中心論這兩種零和思維。［4］在這種思維之下，社會被看作是國家的對立面，往往受到國家的防范。這一點從我國政府對社會組織的控制型監管體制以及長期以來對其嚴防死守的警惕態度就可見一斑。這就嚴重阻礙了社會組織的發展及其對社會事務的承擔，也妨礙了政府認識到社會的積極作用并有效地組織社會資源進行社會管理。20世紀90年代以來，主張國家與社會可以協同發展、相互增權的理論與思潮層出不窮，構成了對國家與社會零和博弈思想的挑戰。這些理論強調國家與社會的相互增權(Mutual Empowerment)、公私部門的伙伴關系，從而形成一個國家行政能力強大、社會組織富有活力的新管理局面。按照法團主義的解釋，根據國家與社會力量對比的差異，法團主義可分為“國家法團主義”與“社會法團主義”，“前者說明一種自上而下的組織關系，在其中，國家的作用是主要的；后者則代表自下而上的組織關系，其中社會力量主導著關系的秩序”。［5］從“法團主義”理論的內涵出發，它強調的就是國家與社會之間的一種相互制約又相互合作、相互獨立又彼此依賴的關系。也就是說，法團主義在強調國家與社會間合作關系的前提下，并不否定各種社會組織的相對獨立性。它注重社會通過制度化的渠道對國家的監督、控制與參與，同時也注重國家對各種社會團體的保護與促進。“強政府—強社會”的國家（政府）與社會關系模式的建構為新型社會管理路徑的建構提供了強有力的理論借鑒。

中共十六屆六中全會提出了“黨委領導，政府負責，社會協調，公眾參與”的新型社會管理格局，十二五規劃建議中關于促進和加強社會管理的論述進一步明確指出，“社會協同”就是要發揮各類社會組織的作用，組織社會力量參與社會管理。因此，要加強以城鄉社區為重點的基層基礎建設，推動包括社會團體、行業組織、中介機構、志愿者團體等在內的各種社會組織發展壯大，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，強化各類企事業單位社會管理責任。這一社會管理格局是在建設和諧社會的意境下確立的新型格局，它包括社會管理的主體構成、權力分配及其之間的關系。這種多元主體、互助合作的管理格局，打破了我國傳統的一元單向管理模式，體現了民主、合作等豐富內涵，極具中國特色。它的好處在于，這種關系模式不僅打破了政府全面管理的傳統，將社會組織、公眾納入到了社會管理中來，還充分考慮到當前我國社會組織、公民意識存在的缺陷，通過政府主導來避免社會意愿失靈。它既有利于增強社會自我管理的能力，調動公眾積極性，又有助于政府轉變職能，提高社會管理的科學化水平。實現這一管理格局意味著管理結構的轉型，其前提條件是社會組織的充分發育。眾多社會組織的發育，有利于社會形成不同的“治理共同體”，從而有利于更充分地了解不同公民群體的不同偏好，以更貼近公民和更快速地回應公民的要求。當然，社會組織的充分發育需要有相應的法律、制度環境，需要有一個培育和發展的過程。在當前的過渡階段，地方政府與社會組織的相互增權無疑是培育和扶持社會組織的理想路徑。可以說，地方政府執政理念轉型是社會組織生成的制度空間；地方政府對社會組織的積極培育是社會組織生成的外在推力；居民自愿、自發組織起來是社會組織生成的內在動力。社會管理結構的轉型取決于社會組織的發育和壯大，當社會組織發育壯大之時，也就是社會多元網絡管理結構形成之時，從宏觀上來說，也是國家（政府）、社會的職能回歸之時。□

參考文獻：

［1］波蘭尼.大轉型［M］.浙江人民出版社，2007.

［2］顧昕、王旭.從國家主義到法團主義——中國市場轉型過程中國家與專業團體關系的演變［J］.社會學研究.2005（2）:551.

［3］潘一禾、劉琳.新型社會組織的創建與試行——從杭州市“社會復合主體”實踐看政府賦權社會的可能［J］.浙江社會科學.2010（11）:63.

［4］顧昕，王旭.從零和博弈到相互增權：中國社團發展政策的新思維.見岳經綸、郭巍青.中國公共政策評論(第一卷)［M］.上海：上海人民出版社，2007:121.

［5］張靜.法團主義(修訂版)［M］.北京：中國社會科學出版社，2005:30.

責任編輯：黃杰