全面推進依法治國的若干思考

議題六：關于依法治國基本方略

報告摘要：◆全面推進依法治國。推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑。

◆提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。

黨的十八大報告指出：“全面推進依法治國”，“加快建設社會主義法治國家”，凸顯了黨中央對法治國家建設的高度重視。要全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，要在規則治理上下功夫，在中國特色上費心力，在加快建設上用力氣，在全面推進上做文章，在有效治理上見成效。

要把“民主”、“自由”、“平等”、“法治”、“公正”、“誠信”、“和諧”等理念納入社會主義核心價值體系

“民主”、“自由”、“平等”、“法治”、“公正”、“誠信”、“和諧”等理念，不僅是人類和平共處的基本準則，也是人類共同體生存和發展的基本條件；這些理念從來就不是資產階級的專利，而是人類共同創造的文明成果；這些理念既是法治所承載的道德人文價值，也是法治得以被信仰的基本條件。將這些理念視為資產階級的專利并將其與資本主義捆綁在一起，不僅人為地剝奪了社會主義的話語權，而且為淵驅魚地造就了資本主義人文道德優勢。將這些理念納入社會主義核心價值體系，既可以豐富社會主義核心價值體系的內容，又使社會主義的價值體系與其它價值體系具有一定的共性和兼容性，從而形成交流溝通與和平共處的條件和橋梁；既使社會主義法治具有更豐富的內涵，又使社會主義法治更具有感召力和影響力；在全社會倡導這些理念，不僅有利于使法治的基本價值得以在中國大地生根，而且有利于法律的貫徹實施；不僅為在中國大地上實現規則治理創造條件，也為法治國家的建設打下堅實的思想基礎。

要進一步凸顯法治建設在中國特色社會主義總體布局中的地位

長期以來，我們將法治建設作為政治建設的組成部分，在全面推進依法治國、加快法治國家建設的今天，應當進一步凸顯法治建設在中國特色社會主義總體布局中的地位。

首先，法治是黨領導人民治國理政的基本方略，政治建設難以涵蓋其全部內容；其次，盡管法治與政治具有極大的關聯性，但法治有其自身質的規定性，也有其特有的建設規律；再次，不僅政治建設離不開法治，經濟、社會、文化、生態等方面的建設也都離不開法治；最后，為了避免前蘇聯社會主義的悲劇，中國特色社會主義應當更加凸顯法治在總體建設布局中的地位。

要把保證人民依法享有廣泛的權利和自由作為執政為民的起碼職責

執政黨要實現執政為民的宗旨，首先必須保證人民依法享有廣泛的權利和自由。這是因為：只有將人民的正當的利益、要求、愿望和訴求權利化，才能使執政為民轉變成公權力機關具體的法定職責，才能使人民的正當要求、愿望和訴求轉變成一種具有法律程序保護的請求權，才能使為人民服務走上公開、透明、公平、可持續之路，才能使人民的合法權益得到法治的保障和司法的救濟。要保證人民依法享有廣泛的權利和自由，一要在“廣泛”上做文章：不僅要保護人民私法上的權利，而且要保護人民公法上的權利；不僅要承認國民的法定權利，而且要承認國民的基本人權與正當利益；不僅要不斷擴大人民的政治權利，而且要不斷擴大國民的經濟社會文化環境權利；不僅要強化對自由權的保護，而且要強化對平等權的保護；不僅要保護當代人的權利，而且要保護子孫后代的權利。二要在“保證”上下功夫：一要為權利的行使提供必要的物質資源；二要使每項權利相應的義務或職責具有對應支持；三要有效防止權利遭受公共權力的侵害；四要切實保障權利的平等行使；五要健全權利受損的救濟機制。

要把對公共權力的有效監督和制約作為法治建設的核心內容

對公共權力的監督和制約，是任何法治形態的基本要義；公共權力具有二重性，唯有法律方能使其揚長避短和趨利避害；破壞法治的最大危險在一般情況下都來自公共權力；只有約束好公共權力，國民的權利和自由才可能安全實現。有效監督和制約公共權力，要在以下幾個方面狠下功夫：要科學配置權力，使決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調；要規范權力的運行，為權力的運行設定明確的范圍、條件、程序和界限；要防止權力的濫用，為權力的行使設定正當目的及合理基準與要求；要嚴格對權力的監督，使違法或不正當行使權力的行為得以及時有效糾正；要健全權益恢復機制，使受公共權力侵害的私益得到及時賠償或補償。

要把憲政作為黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的基本路徑

黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，是中國共產黨對執政規律認識的深化，是執政黨對六十多年執政經驗教訓的總結。三者的有機統一，不僅反映了現代民主政治的基本規律，而且體現了政黨與國家和人民之關系的基本準則。要實現三者的有機統一，必須走憲政之路：黨必須在憲法和法律的范圍內活動，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權；黨應當通過憲政路徑吸納、整合、表達民意，并通過立法程序將黨的意志和政策變成國家意志和法律；要使黨的領導融入人民代表大會制度這一根本政治制度之中，并通過權力機關的立法權、人事選舉罷免權、重大事項的決定權和監督權實現黨對國家的領導；要使黨對國家的領導方式與憲法所規定的國家權力運行方式協調、統一起來，確保行政機關依法行政、司法機關依法獨立公正地行使職權。

要用法治思維和法治方式處理改革、發展、解紛、維穩中的棘手問題

憲法和法律是人民公意的規范表達，是國家意志的集中體現，也是黨的各種政策的有機整合。因此，憲法和法律是任何組織和個人都必須遵循的準則。法治是治理國家和管理社會的基本方式。無論是深化改革還是推動發展，也不論是化解矛盾還是維護穩定，都不得以任何借口以言代法、以權壓法、徇私枉法，都應當以法治思維進行謀劃和決策，都必須以法治方式進行決斷和處理。要按照法定的權限舉事，不得超越或變相超越本機關或本職位的職權范圍，不得隨意擴大自己的職權范圍，即使目的正當也不得在法外行使權力；要按照法定的條件處事，不得曲解法定的條件行使職權，也不得隨意變更法定的條件行使職權，更不得無視法定的條件行使職權；要按照法定的程序行事，不得任意減損或增加法定的步驟和方式，不得隨意顛倒法定程序的順序，不得無視法律的形式或標準，不得隨意違背法律的期間規定和時間要求；要按照證據規則定事，對事件進行定性必須滿足法定的事實要件，認定事實必須有足夠的證據支持，所運用的證據材料必須合法客觀并與待證事實具有關聯性；要按照正當合理原則辦事，不得受不應當考慮的因素的干擾或拒絕考慮應當考慮的因素，不得違反比例原則及合目的性、合正義性之原則；不得濫用對法律規范的解釋權以及實體或程序的自由裁量權。

要在完善社會主義法律體系的基礎上建構充分、良善且體現民主精神的法律規范供給機制

全面推進依法治國，需要充分的規范供給。恪守原有單一的法律淵源已無法滿足法治實踐的需求，有必要適當擴大法律淵源，甚至可以有限制地將司法判例、交易習慣、法律原則、國際慣例作為裁判根據，以彌補法律供給的不足，同時還應當建立對法律擴大或限縮解釋的規則，通過法律適用過程填補法律的積極或消極的漏洞。為了保證法律規范的質量和提升立法科學化的水平，應當進一步改善立法機關組成人員的結構，提高立法程序正當化水平，構建立法成本效益評估前置制度，建立辯論機制，優化協商制度，提升立法技術，規范立法形式，確定法律規范的實質與形式標準，設立法律規范的事前或事后的審查過濾機制，構建實施效果評估機制，完善法律修改和廢止制度等等。尤其要著力提高立法過程的實質民主化水平，要暢通民意表達機制以及民意與立法的對接機制，設定立法機關組成人員聯系選民的義務，規范立法機關成員與“院外”利益集團的關系，完善立法聽取意見（包括聽證等多種形式）、整合吸納意見以及重大立法全民公決制度，建立權力機關內部的制約協調機制，建立立法成員和立法機關接受選民和公眾監督的制度，等等。

要用系統工程學的觀念看待并建構法律實施系統

法律實施與嚴格執法是一個系統工程。首先，要認真研究如何使法律規范本身具有可實施性，不具有實施可能性的法律規范無疑會加大實施成本，甚至即使執法司法人員費盡心機也難以實現。因此，要特別注意法律規范的可操作性、實施資源的配套性、法律規范本身的可接受性以及法律規范自我實現的動力與能力。其次，要研究法律實施所必需的體制以及法律設施，國家必須為法律實施提供強有力的體制、設施與物質保障。再次，要認真研究法律實施所需要的執法和司法人員的素質與能力，要為法律實施所需要的素質和能力的培訓與養成提供必要的條件和機制。又次，要研究法律實施的環境因素，并為法律實施創造必要的執法和司法環境。最后，要研究如何克服法律實施的阻礙和阻力，有針對性地進行程序設計、制度預防和機制阻隔，針對我國現階段的國情，有必要把排除“人情”、“關系”、“金錢”、“權力”對法律實施的干擾作為重點整治內容。

要為司法機關依法獨立公正行使職權創造體制條件，并設置高度正當的司法程序

司法的性質、功能和使命，要求司法主體必須具有中立性。司法不中立便無法獲得當事人的認同和接受；而司法的中立必須以確保司法機關獨立行使職權并有足夠的能力抗拒任何形式的干擾為條件。在中國，對司法的干擾，不僅來自“金錢”和“權力”，而且來自“人情”和“關系”，這種國情和現實，使中國的司法所面臨的干擾風險非常之大。因此，需要建立堅固的體制障礙和制度隔離，使任何干擾都無法對司法的公正性產生實質性的消極影響。而要做到這一點，必須進一步推進司法體制改革和制度完善。然而，獨立性并不是公正的充分條件，而只是必要條件。要實現公正，除了司法人員的優良素質和高度自律之外，還必須通過設立具有高度正當性的程序，通過賦予當事人及其代理人的充分的程序權利，通過科學、有效且符合司法規律的管理，通過有效而理性的層級監督和外部監督等等，以確保事實認定的客觀性、法律適用的正確性以及當事人的可接受性。

國民對法律的尊重和信仰比知法懂法更重要

一個人如果對法律缺乏應有的尊重和信仰，知法、懂法不僅無助于法律的實施與遵守，反而會為其規避法律創造條件。教育民眾學法、知法固然重要，但更重要的是教育民眾尊法和守法。事實上，即使是從事法律專業的人，也很難熟知所有的法律規范。因此，與其花巨大的成本去向國民灌輸法律知識，不如通過大量公開的執法和司法典型案例使國民樹立尊法和守法的意識；與其讓每個人都全面地知法懂法，不如將資源用來培養大批律師和法律工作者，為普通民眾提供及時、廉價的法律咨詢和法律服務。對于一般國民來說，以下兩點最為重要：一是恪守道德底線，知道哪些可為，哪些不可為，法律乃道德之底線，絕大多數法律規范乃道德原則衍生或折沖之產物；道德規范不容，一般為法所禁止（盡管不可畫等號）；道德規范容許，一般為法所不禁。二是遇有矛盾和糾紛，養成咨詢律師和法律工作者的習慣，而不是憑著對法律的一知半解去實施法律行為（有時反而風險更大）。這正如國家對待國民的健康一樣，重要的是讓國民具有保健意識和知識，有病及時咨詢或看醫生，而不是讓每個人都去精通所有的醫藥知識。當然，在國民具有強烈的法律意識和咨詢意識的基礎上，鼓勵國民多懂得法律知識也值得提倡，但一方面要注意普法的成本和效益，另一方面要提醒國民注意避免一知半解運用法律的風險。

（作者為最高人民法院黨組成員、副院長）

責編/陳陽波 袁靜 美編/石玉

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依法治國基本方略發展歷程

1997年黨的十五大第一次把依法治國確立為黨領導人民治國理政的基本方略，建設社會主義法治國家被確立為我國的政治發展目標，刀“制”的“法制”也被改為水“治”的“法治”，用“法治國家”的概念代替了“法制國家”，并提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標。

1999年第九屆全國人大二次會議通過《憲法修正案》，將依法治國、建設社會主義法治國家載入憲法。這是中國首次以國家根本大法的形式公開向世界表明，中國將建設社會主義法治國家。

2002年黨的十六大明確提出發展社會主義民主政治，最根本的是要把黨的領導和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。三者有機統一是社會主義政治文明的本質特征，是發展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家必須始終堅持的政治方向。

2004年第十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將“三個代表”重要思想、尊重保障人權、保障合法私有財產權等重要內容載入憲法。

2007年黨的十七大對中國特色社會主義法治建設作出戰略部署，提出全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家的總任務。提出從制度上、程序上實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

精彩觀點集結

法治應是民主的前提

中國政法大學終身教授陳光中：政治體制改革的關鍵在于擴大民主、發展民主，這是中國特色社會主義法治國家的要義。黨的十八大報告將建設、擴大社會主義民主同加快建設社會主義法治國家緊密聯系在一起，具有深刻的意義。因為法治決不能離開民主，法治應是民主的前提。沒有民主的法治并不是真正的社會主義法治，更不是人民當家作主的法治，而是容易走向專制的“法治”。擴大民主包括擴大黨內民主，通過依法治黨來帶動依法治國。加強反腐倡廉建設，這是關乎黨和國家興亡的大事，建議盡早建立官員財產公開制度。

法治思維需靠法治權威來樹立

北京大學法學院教授姜明安：法治浩蕩，不可阻擋。執政黨第一次把“法治思維”和“法治方式”寫入行動指南，無疑將影響未來五年乃至更為久遠的國家命運，對于保持國家長治久安和繁榮穩定意義重大。當下中國社會矛盾突出，消弭沖突亟待法治思維和法治方式。但實踐中，還有相當一部分官員習慣于依靠權力發號施令，甚至把個人權威凌駕于法律之上，導致矛盾高發多發，極大地損害了黨在人民群眾中的形象。十八大向全黨提出這一要求，對于化解社會矛盾、保持國家長治久安、保證國家發展方向、促進國家繁榮穩定意義重大；對于推進依法治國、將一切組織的運行納入法治軌道具有強烈的現實意義。當然，法治思維的形成需要法治權威的樹立，權威來自何處？關鍵是違法能否得到追究。除了違法必究外，我們特別需要大力推進法治文化建設，在潛移默化中熏陶影響各級黨政官員。

依靠民主力量厲行法治，構建一套有效的權力制約制度

中國政法大學副校長馬懷德：如何有效制約權力防止權力濫用，是十八大之后政治體制改革和法治建設的關鍵。必須依靠民主力量厲行法治，構建一套有效的權力制約制度并使其充分發揮作用。具體而言，就是要完善民主選舉、民主管理和民主監督制度，充分運用民主權利制約公權力；就是要健全組織和程序制度，運用法治方式約束公權力；就是要強化社會和司法監督制度，運用法律監督方式防止權力濫用。黨內監督和行政監督對于制約權力防止權力濫用無疑具有重要意義。但是，有效的司法監督同樣不可或缺。尤其在公眾參與熱情高漲、新興媒體快速發展的背景下，更應該重視司法監督的作用，運用法治的方式制約公權力，糾正違法行為，懲罰貪腐犯罪。