政治發展和政治體制改革十大新論解說

議題五：關于政治體制改革

報告摘要：◆政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

◆要把制度建設擺在突出位置，充分發揮我國社會主義政治制度優越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。

◆要健全社會主義協商民主制度。完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。

◆提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。

◆要深化行政體制改革。深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

中國特色社會主義政治發展道路，是一條新路、正路，是改革之路、民主之路、法治之路、制度之路

胡錦濤同志在黨的十八大報告中，以“要堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”為題，深刻論述了我國的政治建設、政治發展和政治體制改革的一系列問題，包含著眾多的新論點、新思路。梳理歸納起來，共有包括“堅持走中國特色社會主義政治發展道路”這個總要求在內的10個重大新論，其蘊涵的要義應予以悉心領會。

堅持中國特色社會主義政治發展道路

“成功開辟和堅持了中國特色社會主義政治發展道路”。這對于保證當代中國政治發展和政治體制改革能夠得以順利進行至為關鍵。在當代中國政治發展道路問題上，我們必須清醒地認識到，既不能走老路，更不能走邪路。無論是過去蘇聯傳統社會主義的政治發展模式，還是現在西方國家資本主義的政治發展模式，我們都不應該生搬硬套，邯鄲學步。我們只能探索適合自身國情的中國特色社會主義政治發展道路，堅持“走自己的路，讓別人說去吧”。中國特色社會主義政治發展道路，是一條新路、正路，是改革之路、民主之路、法治之路、制度之路。堅持走這一條新路、正路，意味著我們必須毫不動搖地推進政治體制改革；必須發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主；必須加快建設社會主義法治國家、維護法制的尊嚴權威；必須堅持人民代表大會制度的根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度。

加大政治體制改革力度

“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續積極穩妥推進政治體制改革。”中國的改革是一個系統工程，包含著經濟、政治、文化、社會等四大體制改革。從黨的十一屆三中全會開始，我們黨就堅持了全面改革、多層次改革、廣向度改革。因此，把我們30多年來經歷的改革，稱之為全面改革，把改革取得的成效，肯定為全面改革的成效，是實事求是的和理所當然的。在中國全面改革全局中，之所以要把政治體制改革作為重要組成部分，是因為政治體制改革既是整個體制改革中的關鍵部分，起著關鍵的作用，又對經濟體制、文化體制和社會體制改革起著支撐和保障的作用。毫無疑義，在今后的全面改革中，我們仍然要繼續深化經濟體制改革、文化體制改革、社會體制改革，但同時，一定要加大政治體制改革的力度，突出政治體制改革的重點，我們只有毫不懈怠地推進政治體制改革，才能更好地促進經濟體制、社會體制和文化體制的改革和完善。推動政治體制改革的發展，必須以科學發展觀為指導，繼續采取積極而又穩妥的改革方針和策略。

在民主的廣度、深度、質度上下功夫

“發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。” 堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革，其根本目的是為了發展民主。現在“三個更加”的提法，表明我們要在民主的廣度、深度以及質度上下一番功夫。更加廣泛的人民民主，就是要保證最廣大的人民群眾能夠依法享有廣泛的民主權利和自由，切實地行使民主的權利；更加充分的人民民主，就是要豐富民主的形式，實行民主的方法、程序、途徑等要多種多樣，使民主的原則、民主的內涵能夠充分體現；更加健全的人民民主，就是發展人民民主要追求高質量、高品位，注重健全民主制度，把制度建設擺在突出位置，使民主發展科學化、制度化、規范化，真正有利于人民當家作主。

民主運行過程的四個環節

“保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督是民主運行過程中的四個基本環節，這四個環節一個都不能少，少了任何一個民主就不可能健康發展。民主運行過程中之所以安排這四個環節，是因為人民享有選舉權、表達權、參與權、監督權，這是法定的，必須依法實行，遵法實行。這四個環節，也可以說是民主的四步走。其中民主選舉是第一步，它產生各級的領導者、管理者，解決權力來源的合法性、正當性問題，即“權為民所賦”；民主決策是第二步，決策不光是領導者、管理者的事，要推進決策科學化、民主化、法治化，完善決策信息和智力支持系統，人人都可以、也都應該參與決策，特別是重大決策的結果必須聽證、公示，廣泛征求意見、建議；民主管理是第三步，即要開放公共事務，廣泛吸納人民群眾加入管理流程；第四步是民主監督，權力必須受到制約、監督，只有讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，才能避免權力腐敗。

健全和完善人民代表大會制度

“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。”黨的十八大報告把“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”列在推進政治建設和政治體制改革要抓好的七個重要任務之首。這是因為人民代表大會是最高國家權力機關，并由最高國家權力機關產生其他國家機關。人民代表大會及其制度，是中國各族人民實現人民當家作主的根本政治制度，它是我國的首要制度，決定著國家的其他基本制度、具體制度，它的實質是支持和保證人民有效行使國家權力。支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，必須健全和完善人民代表大會制度，確保人大更好地依法行使立法、監督、決定、任免等職權，強化對“一府兩院”的監督，強化對政府全口徑預算決算的審查和監督。還要加強人大組織的自身建設，特別是選好人大代表并提高人大代表和委員的素質。應該改變和優化人大代表比例，降低黨政領導干部代表比例；要搞好代表候選人的提名推薦工作，選出各方面素質好、具有一定社會活動能力和國是議政能力的人當代表，不要把人大代表當作榮譽職務照顧安排；要提高專職委員比例，增加有專業知識的專職委員，如經濟、政治、法律、教育、科技等方面的專家學者。

協商民主的核心要素是商議與共識

“健全社會主義協商民主制度”，“深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。積極開展基層民主協商。”當代世界各國通行的民主主要有三種形式：競爭民主、協商民主和談判民主。競爭民主也叫選舉民主、票決民主，它出現的是非此即彼、我勝你敗，即“一方有得，另一方必有失”的結果。談判民主是利益各方為謀求利益，避免采取武力沖突而尋求和平解決的手段、方式，談判雙方由于既有矛盾又要合作，因而采取相互間退讓、妥協的辦法，取得“你我各有所得，亦各有所失”的結果，它有利于促進利益平衡機制正常、有效運行，也有利于營造和諧環境。協商民主，也稱審議民主，主張在多元社會現實背景下，通過普通公民的參與，就決策和立法問題相互交流、溝通，最終達成共識，和衷共濟。因此，協商民主的核心要素是商議與共識，其結果是“雙贏或共贏，利益最大化”。

執政黨與憲法和法律之間的關系

“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”這涉及到如何正確看待、處理執政黨與憲法和法律二者之間關系的重大問題。在現實中，一些黨政官員經常受困于這個話題，“是黨大？還是法大？”在他們看來，總應該說黨比法大而總不能說法比黨大吧。因此，他們把黨委或一把手的決定、意見，凌駕于憲法和法律之上。這樣的理解和做法，當然是大錯特錯。黨是偉大的，一方面鮮明地表現在“黨領導人民制定憲法和法律”，沒有黨的領導，憲法和法律就難以產生；另一方面也鮮明地表現在“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，黨要遵守憲法和法律，帶頭認真執行，這正如黨在人民面前“俯首甘為孺子牛”并不說明黨是渺小的而恰恰是謙遜的、偉大的。

服務型政府的四條標準

“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”自從2004年中央提出建設服務型政府以來，國內學術界一直在探討什么是服務型政府，衡量它的標準有哪些。現在看來，服務型政府就是必須以為人民服務的思想為指導，以公民利益為本位，以公共需求為尺度，把公共服務職能作為主要的或核心的職能，盡最大可能地、公正、有效地為公民提供滿意的、高質量的公共產品和公共服務。以這些要求來衡量，服務型政府要講四條標準，這就是這次十八大報告提出的“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”。職能科學，就是轉變政府職能，將政府職能科學地定位于行使公共權力，制定公共政策，管理公共事務，提供公共物品和公共服務，滿足社會公共需求；結構優化，就是按照精簡、統一、效能的原則，解決機構臃腫、管理分散、權力交叉、職責不清的問題，科學設置和規定政府機構及職責權限；廉潔高效，就是反腐倡廉守清明，勤政為民高效率；人民滿意，就是要進行民意測評和滿意度調查，經受人民的檢驗，得到人民的肯定。

分權思想和分權主張

“建立健全權力運行制約和監督體系”，“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”這是為了解決我國的權力結構不合理、權力配置不科學、導致權力過分集中以致于失去制約監督而提出來的正確對策，是在權力結構和運行機制上明確闡述了分權思想和分權主張。一個權力組織和機構，絕不可把決策權、執行權、監督權這“三權”集于一身，一定要把“三權”分開。把“三權”集于一身，正是現存權力結構的根本弊端，出現權力“巨無霸”，發生監督“真空機”。把“三權”分開，例如把決策權和執行權分開，就是為了避免決策時考慮執行會不會有好處或者難處，只做出有利于自己利益的決策；把決策權和監督權分開、執行權和監督權分開，就是為了避免決策和執行的過程逃離監督。

權力運行要公開化、規范化

“推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度。”提出權力運行要公開化、規范化，抓住了權力運行良善、協調的兩個關鍵問題，就是要求具備兩個基本條件，一是公開透明，二是規范有序。列寧早就指出，實行民主的前提是公開性，他說：“‘廣泛民主原則’要包含以下兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經過公開選舉。沒有公開性來談民主制是很可笑的。”波普爾在《開放社會及其敵人》中也指出，開放社會就是打破封閉，實行開放也即實行公開。在開放社會中，政治權力向人民開放、公開，這就使極權專制無處藏匿，所以它是極權專制的死敵。

（作者為國家行政學院科研部主任、教授）

責編/徐艷紅 美編/石玉