“民生財政”與現實約束

摘 要：“民生財政”是我國學者基于當前民生問題及財政支持民生的現實而提出的。本文首先對如何理解“民生財政”進行了梳理，然后從體制、收入和支出三個方面對現行財稅制度中制約 “民生財政”的因素進行了重點分析，最后探討了構建“民生財政”的政策取向。

關鍵詞：民生財政；現實約束

中圖分類號：F123 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)05－００78－０5 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.05.19

一、“民生財政”概述

（一）概念解析

2003年以來，政府財政對于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等領域的支持力度越來越大，對于這種帶有明顯傾斜性的財政支出安排，不少學者稱之為“民生財政”，以區別與傳統的將支出重點放在經濟建設領域的“建設財政”。但到底“民生財政是什么”在學界卻有著諸多的討論，迄今尚未有權威的官方解釋，在大力建設民生財政的背景下，這卻是一個繞不開的基本問題。

目前，各類文獻對“民生財政”概念的討論大致可分為四種：一是認為公共財政即民生財政或民生財政從本質上屬于公共財政，是公共財政運行過程的一個特殊階段和適應特殊國情的產物；二是將民生財政作為公共財政體制下財政支出結構變化的代名詞，是民生支出占主導地位的財政；三是認為民生財政是“人本財政”，不僅承載人文關懷的終極訴求，而且具有“普世性的基本價值”；四是不直接使用民生財政，而是圍繞財政與民生間的關系提出“財政決策的民生導向”，民生變成對“財政”內涵的詮釋。

本文認為對民生財政的理解可以從兩個方面展開：

1.民生財政是財政理念轉型的產物，民生支出不等于民生財政

雖然我國在1998年就提出了公共財政，但財政一直體現出體制轉軌的兩面性，一方面我國公共財政框架初步建成，另一方面，財政仍是政府追求政績而不是服務于市場的工具，因此民生財政概念實質上是針對財政公共化改革既取得重大進展又未能根本突破的狀況提出的，其根本問題是如何深化公共化改革。在民生的映射下，財政的轉型包括從理念、目標，到體制、機制，再到管理，都應當有一個質的變化，而不能以簡單的財政支出占比或增加對民生的投入來判斷，民生一旦變成了手段和工具，改善民生就會變成權宜之計，所謂的“民生支出”的擴大就不過是一種政績工程。民生是一個環環相扣、十分復雜的系統問題，一味地靠財政支出來彌補民生欠賬增加或提升公共財政民生投入水平并不是解決民生問題的全部答案[1]。

2.民生財政是我國特別發展階段的產物，但包含了普世性的訴求

我國財政民生化的出現有著自身發展的階段性背景：一是我國即將邁入中等收入國家，這一時期正處于“矛盾凸顯期”，而目前各種社會矛盾與問題又幾乎都與發展中的民生問題密切相關。二是我國的基尼系數遠高于國際警戒線，這意味著利益分割已出現階段性變化，而民生支出的顯著特征就在于具有強烈的再分配功能。提出民生財政的直接目的在于突出民生支出的重要地位，而其深層次原因在于建立以社會公平、發展正義作為最重要的價值目標的財政運行機制，推動政府“以經濟建設為中心”轉向“以民生為中心”上來，將人的自身發展重新置于價值目標的首位。由此看來，民生財政既是我國特別發展階段的產物，亦包含恒久性、普世性的價值訴求[2]。

（二）構建“民生財政”已具備條件

1.政府責任轉變

改革開放以來，我國政府的主要職責經歷了由經濟建設轉為社會保障的過程。1978—1998年，政府的主要責任是對舊體制的改革，改革的領域主要是商品市場和要素市場，政府的任務是放松對市場交易與私人投資的限制，以激發經濟主體的活力，實現經濟增長。1999年至今，政府的主要責任是建設社會保障體系，改革的領域主要是住房、教育、醫療等民生領域，政府職能轉換，政府的任務是完善社會保障系統，提高居民收入，降低社會風險，促進社會的全面發展。加大民生投入，向基層、農村、邊遠地區和困難群體傾斜，大力推動教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性安居工程、公共文化等社會事業發展。

2.財力增強和自上而下的支出結構調整已在進行

一是政府財力增強。2011年，全國財政收入達到10.4萬億元，2007—2011年間，財政收入年增長率為20.8%。財政收入連年快速增長，為財政的轉型提供了財力保障。二是自上而下的支出結構調整已在進行。政府在公共領域存在責任缺失，無論是對經濟還是社會都產生了較大的負面影響。因此，為了向地方政府顯示解決民生問題的決心，自上而下式的補救行動主要以中央財政為主，中央財政通過自身財政支出結構調整主動介入民生領域，即改變了過去只給政策沒有資金支出的做法，而是通過各項專項轉移推動政策得到落實。2002年以來，中央財政每年至少投入幾百億元用于支持城鄉免費義務教育，2004年開始中央專門設立了公共衛生專項資金，2007年中央財政明確廉租房的投入資金等。

二、構建“民生財政”的現實約束

“民生財政”是一項系統工程，是全方位規范政府收入和支出以及財政體制的行為。為此，建設“民生財政”，應當從整個政府財力運作角度去分析和考慮問題。雖然向“民生財政”轉軌已具備一定的條件，但在現有財稅制度框架下，還存在諸多梗阻因素，主要表現在：一是從財政體制看，地方政府“財力”與“事權”不匹配；二是從財政收入看，非稅收入膨脹且影響提供公共物品的效率；三是從財政支出看，激勵機制有偏導致地方公共產品和服務提供不足。

（一）體制因素：地方政府“財力”與“事權”不匹配

分稅制下財政體制演變為“財權上收、事權下放”的模式使較低層級政府支出和收入分配出現了不相匹配的問題，在較低層級政府拉大了縱向的財政差距，增加了地區不平衡，造成基本公共服務和社會服務的缺失。

1.政府間財權層層上收

1994年，分稅制財政體制改革，在政府與市場職能模糊、政府事權幾乎未做任何調整的情況下，采取按“收入規模”進行“倒軋賬”的方式，以確保中央財力的需要。在這種“零和博弈”狀態下，中央政府增加的財力無疑就是地方政府減少的財力，同時由于分稅制只是著力于解決中央和省之間的財政關系，而將省以下政府間財政關系的規范權賦予了下級政府，但中央政府與省級政府之間的財政分配格局，同樣對省以下地方政府的財政分配格局產生了類似影響，表現為各級政府財權層層上收。但上級政府在集收的同時卻沒有集責，導致越往下，財政初始分配中財力與事權矛盾越嚴重，表現在縣鄉財政壓力在分稅制后明顯增強，同時也是壓力最大的一級財政。

2.政府間事權層層下移

從支出授權方面來看，中國位于世界分權程度最高的國家之列。20世紀90年代，中央級以下政府支出占政府總支出的70%以上，遠遠高于OECD國家的32%，其他轉型國家的26%和其他發展中國家的14%；同時，在大部分國家，社會保障、教育、公共醫療和司法都是集中管理，但我國在上述領域是分散管理的。政府間事權錯位表現在：一是較高級別的政府集中了過多的基礎設施和經濟建設支出的份額，而縣鄉政府僅獲得不到20%的份額。二是對農村的補助支出主要落在縣鄉政府上，由于缺少一個很好的轉移支付體系，所以對貧困地區不利。三是教育和公共衛生支出這類較強外溢性的公共產品過多由縣鄉政府承擔，包括60%～70%的教育預算支出，55%～60%的醫療衛生支出。四是主要的社會保障支出落在地縣兩級政府，它們構成了社會保障網的主體。

（二）收入因素：非稅收膨脹且影響提供公共物品的效率

政府的稅收收入和非稅收入是構成民生財政的收入來源。增加收入一方面可提高公共產品供給能力與宏觀經濟調控水平、平衡個體收入差距，但另一面則會產生增加稅負、扭曲經濟行為、抑制私人投資并最終導致經濟衰退、民生惡化等問題。因此政府財政收支規模的適度性是構建民生財政的收入保障制度的現實前提，否則社會整體福利將遭受貶損。我國政府收入存在的一個突出問題是財力分散化，沒有完全納入正式預算的非稅收入規模龐大，并且也在影響著支出的模式，不再向提供基本服務方向傾斜，這樣的收入結構為構建“民生財政”帶來巨大阻礙。

1.非稅收入膨脹

1994年，分稅制改革引起政府間財權地位的不匹配性，加上轉移支付制度的不完善，使這一體制缺陷成為地方政府要求更大非稅收入（尤其是預算外非稅收入）的理由。地方政府除了彌補支出缺口外，顯然還有擴大財力自主性的目的。同時，預算外非稅收入支配起來更方便、更有自主性，地方非稅收入因而愈演愈烈，從最初的國有企業折舊基金和稅收留用資金到行政事業性收費，再到出賣國有資產、土地和其他資源以獲取預算外收入，非稅收入形成了自生機制（見表3）。2000—2009年，我國非稅收入從0.7萬億元上升到3.3萬億元，年均增長14.6%，其中，地方級非稅收入占我國非稅收入的比例平均為88%，是非稅收入的主體；而地方非稅收入也是地方政府收入的重要來源，占地方財力的比例平均為39%（見表4）。雖然財政部要求2011年取消預算外資金，對清理整頓后繼續保留的非稅收入實行國庫集中收繳，即使政策意圖完全得以實現，這也仍然只是一次性的、基于存量的重新調配而已。

2.非稅收入影響提供公共產品的效率

地方政府對非稅收入的追逐產生了三個方面的問題：一是“非中性”，由于非稅收入的大部分都沒有納入正式預算，有可能使政策結果嚴重偏離事先設定的良好目標。二是財政可控性減弱，非正式預算收支的受益人往往會發動各種力量捍衛既得利益，要想削減其支出更不容易，不利于隨著政府職能調整而適時進行財政支出結構的調整，如預算外收入主要用在基建（1996年前）和行政支出方面（1996年后）。三是非正式預算收支容易被用作故意模糊財政透明度的工具，作為逃避嚴格的預算內監督的方法。大量非稅收入的長期存在形成了財政資金分配固定化、部門化的傾向，非稅收入實際上用于許多預算內收入無法涵蓋的支出（見表5），這也意味著借助于“預算外”這種較“軟”的預算約束條件，越來越多的公共資源被分配到約束較小的預算外財政管理機構，從而加重了地方居民的財政負擔，同時也使提供公共物品的效率相對較低。

（三）支出因素：地方公共產品和服務提供不足

國際經驗表明，在稅負合理增加的情況下，如果社會民眾能夠感受到政府明顯擴大了公共產品和服務的供給，大多數人的福利狀況得到了改善，納稅人對自己的生活狀況普遍感到滿意，通常會理解和支持政府的稅收政策。由于納稅人享受的公共產品和服務是通過財政支出來反映的，因此，可以從財政支出情況加以考察。我國財政支出結構中經濟建設支出所占的比重自20世紀90年代以來一直保持較高水平，而非生產性的關乎民生需求的支出在有限財政資源的配置格局中并不受重視。不可否認，這種資源配置方式在一定歷史階段有其合理性，但卻形成了財政支出上強大的路徑依賴并引發了嚴重的利益失衡，表現為諸如上學難、看病貴、就業難、房價高等嚴重社會問題，直接影響社會穩定與經濟持續發展。

1.事權泛化導致財政支出公共性不足。目前，我國仍處于體制轉軌時期，政府與市場各自作用的邊界尚未完全厘清，有限的政府應該做什么，不應該做什么，仍然是模糊的。反映在我國地方政府的財政支出是無所不及的，在支出結構上是支出全覆蓋、高離散的。但財政資金的供給與政府目標的實現必然會有矛盾，由此產生的后果就是政府職能的缺位和越位。地方政府注重能夠很快在經濟增長上獲得效果的工作，而對其他目標則相對忽視。從我國財政支出的“路徑依賴”來看，經濟事務和一般公共服務支出雖然增速下降較快，但仍是各級政府支出的重點，2007—2009年，兩項支出占總支出的比重平均在28%左右。如果把預算外財政支出中用于行政管理支出的部分也考慮進來，那么地方行政管理費的規模會更大、其增長速度會更快。本來就非常有限的公共資源不僅要滿足公共產品和服務需求，還要保持原有的重點支出剛性增長，事權泛化是導致我國各地區公共服務不足的一個重要原因。

2.縱向控制使得財政支出調整缺乏根基。綜觀我國歷次的財政體制改革，一個共同的特征就是財權配置是歷次財政體制改革的核心，支出責任的劃分始終在歷次財政體制改革中被置于次要地位。以財權為核心的體制變革反而為政府尤其是地方政府偏離公眾利益、逃脫公共責任提供了激勵。近年來，財政支出從直接為經濟服務轉向直接為人的發展服務，體現出執政為民的思想，實際上是對過去有偏的支出意愿進行了一種修正，但這種財政支出的變化是通過中央財政的縱向控制實現的，在現行的財政體制下，地方政府尤其是基層政府也不會突破固化的利益結構做出自發式的支出意愿調整。由于通過縱向控制引導地方財政支出意愿調整，所以無形中增加了中央計劃控制的色彩，而財政均等化公共品和服務的職能卻被置于次要位置。由于沒有建立起激勵地方財政支出意愿自發調整的機制，使得財政支出調整缺乏根基。

三、構建“民生財政”的政策取向

（一）“民生財政”體制構架：“事權”與“財力”聯動

如果“民生財政”旨在實現增長和和諧發展的目標，那么必須改革政府間的財政關系。支出責任劃分是財政體制的基礎和關鍵，需要以事權和責任劃分為切入點，推動支出體制與收入體制聯動改革，健全各級政府事權及支出責任與財力相匹配的體制。根據輕重緩急，分階段推進政府間事權劃分的改革。近期，對現階段各級政府職責交叉或重疊，存在問題比較多的教育、醫療、社會保障等基本公共服務領域的支出責任進行細分，如義務教育可按中央、省級、地市級和縣級各級教育支出的比例變為30：55：15的格局；醫療衛生作為中央和地方共同的支出責任；養老保險、失業保險和醫療保險應該作為中央和高層級地方政府的支出責任；工傷保險、社會福利和社會救濟作為地方政府的支出責任。長期逐步虛化地市級和鄉級財政，形成中央、省、市縣的三級財政架構；改行政命令為立法形式規定各級政府間事權，將各級政府的具體責任確定化，以便明確責任，提高服務效率；將中央、省、市和縣鄉各級政府在國家財政支出結構的比例調整為35：35：30，適當上移基本公共服務責任重心，賦予省級政府與其財力相適應的公共服務支出責任[4]。

（二）“民生財政”收入保障：變財力“分散”為“統一”

規范的政府非稅收入體系應該建立在三個基礎之上：一是政府的財政收入應以法制為基礎。二是全部政府部門的收支必須納入政府預算監督。三是財稅部門要總攬政府的收支。因此，要通過對現行收費管理制度的改革，從根本上遏制亂收費，理順政府與企業和個人的分配關系。完善公共財政預算，提高政府性基金預算的規范性和透明度，擴大國有資本經營預算實施范圍，健全社會保險基金預算制度。

（三）“民生財政”激勵機制：以“公平”取代“效率”導向

保持現有的分稅制框架基本不變要構建“民生財政”框架，僅靠中央財政努力是遠遠不夠的，要調動地方財政“民生化”的積極性，就需要改革我國地方政府的激勵機制。我國政府組織的治理結構是對上負責制，中央政府通過一系列的指標來考核下層政府，省級政府又通過一系列指標來考核基層政府及官員。雖然在《黨政領導干部考核工作暫行規定》中對領導班子和干部的考核指標包括地區經濟增長、生態環境保護、維護社會穩定、縮小居民收入差距等多方面內容，但在實際操作中，GDP增長率等經濟增長指標通常成為最受關注的指標，這也導致了一些地方政府對地方經濟增長的過分追求，而對基本公共服務供給不重視，致使公共產品總量不足，結構失衡，制約著財政分權改革的深化與完善。中國歷來依靠中央政府監督地方政府，依靠上級政府監督下級政府，隨著時代的發展，應該發揮地方民眾在監督地方政府方面的作用，使地方政府的財稅選擇行為真正體現地方公眾的偏好。要制定全面、科學的地方政府政績考核指標、考核辦法及激勵措施，形成規范化的官員績效考核和升遷制度，在官員升遷上更多傾聽民眾的聲音。要改變片面關注數量性經濟指標的做法，不僅關注財政收入的增長情況，而且關注結構調整、勞動就業、居民收入、社會穩定等可持續發展情況，形成正確的導向。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]張馨.論民生財政[J].財政研究，2009（1）.

[2]陳治.構建民生財政的法律思考[J].上海財經大學學報，2011（4）.

[3]李永友.分權策略、激勵結構與財政支出意愿[J].公共財政評論，2009（1）.

[4]“深化財稅體制改革”課題組.進一步深化我國財稅體制改革的研究[J].經濟研究參考，2009（26）.