農村土地流轉抵押貸款:發展模式、制約因素及策略安排

摘 要：加快農村土地承包經營權流轉，增強信貸支持農業規模經營是進一步優化農村資源配置和推進農村金融創新，促進現代農業發展的必然選擇。本文以湖南省益陽市為案例，深入分析了農村土地流轉的現狀和作用、金融部門創新農村土地流轉抵押貸款的做法和成效及農村土地流轉和土地流轉抵押貸款的制約因素，在此基礎上提出了加快農村土地流轉和土地流轉抵押貸款的對策和建議。

關鍵詞：農村土地流轉；抵押貸款；發展模式；制約因素；策略安排

中圖分類號：F321 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)04－００61－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.04.16

農村土地流轉抵押貸款在優化農村資源配置和推進農村金融創新、穩定農村土地承包關系和加快農村土地承包經營權流轉等方面有著積極的作用。中國人民銀行益陽市中心支行在湖南益陽市南縣開展了涉農金融機構農村土地流轉抵押貸款的創新試點工作，創新“公司（農戶或農合組織）+土地經營權抵押（產品預期收入質押）+信貸”的貸款模式，對促進農業適度規模經營和農民增收起到了積極作用。

一、農村土地流轉貸款管理模式的創新舉措

（一）明確流轉主體對象

在保障農民基本生活的前提下，選擇“拋荒”地、城鎮一體化土地和開發成本核算低或增值潛力大的土地作為抵押土地。以流轉土地使用權作抵押向取得土地使用權的個體承包戶、家庭農場和土地合作社等發放貸款。涉農金融機構有權根據貸款合同，監督項目資金運行，到期償還有困難的，可依法對土地使用權及地面作物進行拍賣。

（二）政策措施配套支持到位

當地政府對辦理土地流轉貸款實行“三優”：即政策優先。當地政府明確提出所有相關政策均依據《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的相關精神，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

1.抵押便利。鑒于目前農民土地流轉抵押登記無相關法律規定，當地政府積極支持由村委會及村民代表與信用社簽訂“土地流轉使用權抵押協議”，無需到土地、房產部門辦理抵押登記，繳納相關費用。

2.處置便利。當土地流轉受讓大戶、企業或公司由于經營管理不善出現不能按期歸還信用社貸款時，當地政府積極支持并協調流轉土地使用權的處置拍賣，拍賣所得優先償還農信部門貸款本息，農民土地轉讓費由土地再次受讓方支付。

3.信用社則實行流轉貸款“三優”政策，即資金計劃優先，在考慮全年信貸計劃時優先做好流轉貸款資金計劃安排。資金安排優先，在貸款投放上優先安排并盡量滿足流轉貸款資金。貸款利率優惠，流轉貸款利率優惠于其他貸款利率。

（三）流轉模式因地而異

根據流轉土地的屬性以及要求，明確了可供選擇的“三種”流轉模式。一是和諧互利模式。該模式先由村支兩委與企業洽談意向，再由村委會向農民發放土地流轉意見征求書，農民在自愿的前提下跟村委會簽訂合同，農信社憑合同辦理抵押貸款。二是價格引導模式。該模式先由村委會墊資，按市場價格從農戶手中收購土地種植權，進行規模整合后，對外招商承包。如浪撥湖農村信用社以土地經營權為抵押，對8戶承包戶的600畝土地發放了土地流轉貸款60萬元。三是能人經濟模式。該模式將土地流轉給長期從事規模種養殖經營的本村或外地種植大戶[1]。

農村土地經營權抵（質）押貸款模式的創新延伸，不僅有效保證了農村規模經營主體的資金需求，有效促進了農村土地經營權的合理流轉，實現了政、銀、企、農村規模經營業主等多方共贏。通過土地流轉，一方面，使農民自愿將無力經營或不愿經營的土地及時轉讓出去。另一方面，使部分經營有方、有能力擴大經營規模的農民能及時獲得相應的土地，解決“有人無田種、有田無人種”，“多種不能、少種不行”的人地矛盾，為土地規模化經營創造了有利條件，如南縣低洼土地開發后其收益助長了20倍，土地流轉加快提高了農村土地的規模化經營水平。通過土地流轉，探索出三種流轉農民利益保障機制。一是建立了糧食收購及土地租金價格浮動機制。如大通湖糧食加工企業每年每畝以300元的保底價格受讓農民水田的種植權，國家糧食補貼由農戶享受。當糧食價格超過100元／50公斤時，糧食企業按每畝150公斤稻谷總價計付給農戶，而土地租金隨糧價的上漲而浮動。二是建立了價格協商機制。以“公司+農戶+基地”的生產模式為基礎，打破壟斷經營，由當地政府及有關部門引進多家糧食加工企業參與價格競爭，保障農民利益。三是建立了價格聯動機制。如大通湖新裕村，每畝糧食加工企業付農戶租金400元，種糧補貼由企業享受。每兩年由企業、村委會及村民代表根據市場和國家糧食補貼政策變化情況，共同確定價格補償辦法。

二、農村土地流轉和土地流轉抵押貸款的制約因素

（一）農村土地承包經營權主體不明確

益陽市在1998年開始農村土地二輪延包工作。過去，由于種田負擔過重，比較效益低，農民承包積極性不高，有的自愿放棄承包土地，不愿簽訂二輪土地延包合同。近年來，承包土地有補貼，農戶又要求土地承包經營權，加之有的地方新增人口承包土地無著落，導致人地矛盾日益突出，確權發證工作難度很大。尤其是部分村組實行“三年小調整，五年大調整”的“土政策”，確權確地向農戶頒發土地承包經營權證的少。以南縣為例，由于前些年許多農戶棄耕拋荒外出務工等特定原因的影響，該縣確權確地向農戶頒發土地承包經營權證的比例不到30%。目前，益陽市農用地中，新簽農村二輪土地承包合同802145份，簽訂率86.1%，換發新經營權證書706510份，到戶率76%。由于土地權屬不確定，致使外來承包者的投資安全和投資利益缺乏強有力的法律保障，制約了土地的順利流轉。由于土地承包經營權證發放不到位，導致農村土地流轉糾紛不斷，以土地承包經營權作為抵押的信貸業務就失去了存在的基礎。

（二）農村土地流轉手續不完備

調查發現，農村土地流轉呈以下“三多三少”的現象：即集中流轉的少，零星流轉的多；合同流轉的少，口頭流轉的多；長期流轉的少，短期流轉的多。農戶與農戶之間、農戶與經營承包大戶之間的土地流轉大多是采用“田頭協議”或“委托村組協議”的方式，無合同或合同不規范現象較為普遍。即使部分農戶采用“簽訂合同”的形式進行流轉，也無任何簽證手續。截至2009年6月末，以書面合同形式進行土地流轉的農戶為1252戶，僅占涉及農戶的4.1%；面積9736畝，僅占流轉面積的5.9%，且大多數流轉合同不規范。流轉土地約定期限短，在兩年以內達到67.9%，且一般規定為一年。由于農村土地流轉手續不完備，零星流轉且期限短，農村土地經營權的法律效用不強，導致農村土地承包經營權抵押貸款失去推廣應用的條件，大多涉農金融機構也不敢以土地承包經營權作為抵押物。

（三）農村土地流轉操作不規范

盡管各級對農村土地基本政策是穩定明確的，但由于基層在土地流轉操作過程中存在不規范行為，導致流轉權益難以得到保障。如安化縣CT鎮HZ村村委會將該村265戶農戶經國土整理后的1600畝水田出租給資陽區8位農民種糧，按每年每畝400斤稻谷的條件承租期限三年。目前，承租農民已經開始耕作，并已交村上24.8萬元租金，但該村遲遲不能與承租農民簽訂有流轉農戶簽名認可的租賃合同，承租農民權益得不到保障。

（四）農村土地流轉信息網絡和渠道不暢

《農村土地承包法》明確規定，“農村土地承包權證的發放和管理機關是農業主管部門”；《關于積極推進農村土地承包經營權流轉促進農業適度規模經營的意見》（湘辦發[2009]15號）中明確，“農村土地承包經營權流轉雙方要簽訂規范的流轉合同，到鄉（鎮）農村經營管理機構辦理流轉合同簽證手續。”但據調查，目前基層土地流轉信息網絡和流轉渠道不暢，甚至部分鄉（鎮）還沒有明確土地流轉和糾紛仲裁機構。有的土地流轉即使通過了合同簽證，而一旦發生糾紛，大多農戶根本不予認可。

（五）缺乏專業的土地評估機構

由于目前尚無具備專業資質的土地經營權價值評估機構和評估人員，沒有相對獨立的評估價值作參照，金融機構開辦農村土地承包經營權抵押貸款，如果僅以土地租金及地上種養物價值來確定抵押物的評估價值，主觀意愿成份較大，實際價值難以合理確定。

（六）缺乏土地流轉市場要素

由于沒有建立土地流轉市場，土地流轉大多由農戶私下進行，流轉對象也僅限于親朋好友之間。由于流轉市場發育緩慢，缺少有權威的流轉中介，流轉信息不暢，無法對農村土地經營權進行公開競標，無法對林權、“四荒”資源、水面等使用權進行公開拍賣，一旦經營戶出現貸款違約，農信社處置抵押物難度較大，土地經營權難以變現。由于農村土地承包經營權變現能力差，較大程度上制約了金融機構開展農村土地承包經營權抵押貸款的積極性，影響了農村土地承包經營權抵押貸款業務的推廣步伐。

（七）風險保障機制缺失

因農業抵御自然災害或市場風險的能力較弱，存在不可預知的風險。一旦承包經營戶遇到自然災害，造成地上附著物重大損失；或因市場形勢變化導致地上附著物價值大幅降低，都會直接影響土地流轉價值。貸款人對這些因素難以有效掌控，也缺乏應對措施，導致信貸風險防范困難加大，金融機構的積極性不高。

（八）相關法律法規制約

《擔保法》規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”；《農村土地承包法》規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，但沒有明確土地承包經營權可以抵押，農村土地經營權抵押貸款操作難度較大。

三、對策建議

（一）加大《農村土地承包法》的宣傳力度

有關部門要采取貼近農村、貼近農民等多種方式，通過宣傳教育提高廣大農村干部的法律水平，增強依法行政、依法維護農民土地承包權益的主動性和自覺性，增強廣大農民群眾依法維護自身合法土地承包權益的意識和能力，以穩定農村土地承包關系，為農村土地承包經營權合理、合法流轉提供堅實基礎。

（二）建立農村土地價值評估專業機構

制定《農村土地經營權價值評估管理辦法》，引入中介機構對農村土地經營權抵押價值進行評估。土地管理部門也可組建成立獨立的土地流轉評估中心，自主經營，自負盈虧，培養專業資質評估人員，規范土地承包經營權價值的評估，為金融機構開展農村土地承包權抵押貸款創造有利條件。同時，建立科學的農村土地資產評估體系，合理評價農村土地價值。

（三）加快推進農村土地流轉市場建設

建立健全土地流轉管理和服務中介機構以及土地經營權爭議仲裁機制，為農村土地經營權流轉提供服務，并明確其相關法定職責。即土地流轉供求登記和信息發布，接受供求雙方質詢；協調供求雙方有關事宜，落實契約關系，辦理合同簽證手續；對土地流轉跟蹤服務，調節糾紛，協調供求關系，維護土地所有者、承包者和經營者三方的合法權益。

（四）逐步建立農業保障機制

加快成立農業信貸擔保機構和發展農業保險，降低土地經營權抵押貸款的信貸風險。鼓勵和支持保險公司開辦農業保險業務，對農業保險的虧損進行適當的補償。農村信用社要積極探索多種擔保方式，對額度較大的農村土地承包經營權抵押貸款，推行“農村土地經營權抵押+公司擔保”、“農村土地經營權抵押+基金擔保”和“農村土地經營權抵押+經營戶擔保”等方式，進一步防范信貸風險。

（五）修訂和完善農村土地相關法律制度

農村土地承包經營權既然被定義為農民的“用益物權”，就屬于農民的“財產權”，應該允許土地承包經營權抵押。建議修改和完善《農村土地承包法》、《擔保法》等相關法律，明確規定土地承包經營權可以抵押，為開辦土地承包經營權抵押貸款提供法律支持。

（六）建立農村土地流轉長效機制

農村土地流轉在很大程度上取決于當地經濟發展水平和農業產業化程度的高低。依托特色產業，抓好產業培育，加大農業項目招商引資力度，用大項目和農業產業化龍頭企業帶動土地規模化經營，提高農業經濟效益，努力推進由農業大市向農業強市的發展轉變。堅持走“公司+科技+基地+農戶”的現代農業發展模式，穩妥推進流轉土地使用權逐步向具有較高生產技術的專業化公司、協會、經紀人集中，建立土地流轉長效機制，實現土地規模化、集約化、專業化經營，不斷提升土地綜合經濟效益，促進農業增效、農民增收。

（七）著力推進農民素質技能培訓

大力扶持農村教育事業發展，在鞏固九年制義務教育基礎上，努力發展高中階段教育和職業技術教育培訓體系，擴大農民子弟就學面。繼續實施“陽光工程”，抓好農村轉移勞動力就業技能培訓，把傳統農民改造培養成為能適應時代發展需要的新型農民，為農村勞動力轉移創造條件。抓住國家實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策、擴大基礎建設投入這一契機，加快建設小城鎮步伐，搞好規劃，把小城鎮建設成上檔次、上規模，商業發達，環境優美的非農產業聚集地，鼓勵農村勞動力到小城鎮務工、經商、辦企業，就地將農民轉為市民。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻：

[1]曾之明，劉丹.促進土地流轉的農村信貸模式創新[J].湖南商學院學報，2009（2）.