論撤銷街道辦事處的理由與可行性

【摘要】隨著我國“單位制”逐步瓦解、“街居制”身陷困境，“社區(qū)”一詞逐步進入公眾的生活，加之市民社會的進一步成熟、城市的現(xiàn)代化發(fā)展，街道辦事處法律地位不明確、角色定位多重化、管理體制不合理等問題使其在基層治理中處境愈發(fā)尷尬。安徽“銅陵模式”證明，撤銷街道辦在法理和實踐中均有積極意義。

【關鍵詞】街道辦事處 法律地位 社區(qū)治理 利益分享 銅陵模式

街道辦事處的尷尬困境

隨著我國“單位制”逐步瓦解，“街居制”身陷困境，“社區(qū)”一詞逐步進入公眾的生活，作為我國城市基層治理中一個比較獨特的管理層次，街道辦事處的存在越來越不適應現(xiàn)代社會市場經濟發(fā)展的要求，加之市民社會的進一步成熟、城市的現(xiàn)代化發(fā)展也使街道辦越來越無“容身之處”，身陷“尷尬”困境。

法律地位不明確。就法律地位而言，街道辦是上級政府的派出機關，而不是一級政府。我國《地方組織法》第六十八條規(guī)定:“市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”顯然，依據法律規(guī)定，街道辦不能作為一級政府存在。而現(xiàn)實中的街道辦，究竟應定位為“一級政府”還是“派出機關”，仍不明確，身份尷尬。

角色定位多重化。就角色定位而言，按照1954年《城市街道辦事處組織條例》所述，街道辦的主旨是“為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系”，而不是為了讓街道辦直接從事更多的城區(qū)管理事務。而現(xiàn)實生活中的街道辦貌似“分身有術”，扮演著多重角色:一級政府的派出管理角色;“二傳手”角色;社區(qū)管理者角色等。

管理體制不合理。街道辦的管理體制極不合理，此為尷尬之三。首先，權責定位不匹配。目前街道辦的行政管理權、組織領導權等權限大為加強，但實際上擁有的大多是事權，而非真正意義上的管理權，更多的是嚴格按照要求完成上級政府下達的指標和工作任務，在承擔更多職責的同時卻沒有相應的權力作保證①。其次，職能機構設置不合理。其職能機構迅速膨脹，且?guī)缀鹾w了包括一級政府所具有的居民、民政、司法、治安、教育、交通、衛(wèi)生、計生、街道經濟、社區(qū)管理及服務等區(qū)域性、綜合性、社會性的工作，直逼一級政府建構。再次，人員配置、人事管理制度不規(guī)范，人員素質偏低。

破解策略—撤銷街道辦事處

我國現(xiàn)行的城市四級管理體系正不斷暴露出層級過多、機構重疊、人員臃腫、授權含糊、分工不清、效率低下甚至滋生腐敗等弊病，撤銷街道辦是改善城市基層治理模式的一種有益的，必要的嘗試。其必要性有以下幾方面:減少行政層級，提高辦事效率;精簡人員機構，減輕財政負擔;減少腐敗行為;強化社區(qū)自治。隨著我國經濟、政治體制改革逐步深化，加之市民社會進一步成熟，尤其是在“小政府、大社會”的改革戰(zhàn)略下，撤銷街道辦的發(fā)展趨勢符合當代城市基層社會發(fā)展的要求及十七大報告對行政管理體制改革的部署，值得進一步探索嘗試。

撤銷街道辦，在制度層面上實現(xiàn)其理論的歸位。街道辦事處，從其本身的定位來講，不是一級政府，而是上一級政府的派出機構;從法律規(guī)定上來講，可以派出也可以不派出，本身不構成一級政權。況且2009年6月全國人大常委會宣布廢止施行了五十多年的《城市街道辦事處組織條例》，使撤銷街道辦在法律上毫無障礙。同時，街道辦這一層級在制度層面上也有違依法治國的原則。因此，從理論上來說，撤銷街道辦是完全可行的。

推進政府職能轉變，實現(xiàn)政府管理職能的歸位。撤銷街道辦，可以把街道辦所承擔的行政事務歸還給區(qū)政府職能部門，社會化職能交給社區(qū)自治組織，公益性服務職能交給專業(yè)化的社區(qū)非政府組織等，使其各司其職，各負其責。從而進一步優(yōu)化政府組織結構，使各職能部門由“后臺”走向“前臺”，擴大公共服務范圍，減少社會管理成本，提高社會管理成效，把更多的人、財、物投入法定的職能和領域，推進政府職能轉變，實現(xiàn)政府管理職能的歸位。

撤銷街道辦，促使社區(qū)自治的歸位。市區(qū)政府部門和街道辦常常把社區(qū)居委會當作自己的“腿”，且街道的“二傳手”，不僅造成社區(qū)工作雜亂無序，反而更加強化了社區(qū)行政化。撤銷街道辦，按照“政事分離、政社分開，責、權、利相配套”的原則，從根本上解決街道層面的“缺位、越位和錯位”現(xiàn)象，把社區(qū)的功能和效用發(fā)揮起來，增強社區(qū)自治能力，促使社區(qū)自治的歸位。社區(qū)自治作為協(xié)調社會關系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾的增量制度因素，不斷凸顯其獨特優(yōu)勢。加之互聯(lián)網技術、交通運輸?shù)瓤陀^條件的大力改善，市區(qū)一級的管理可以直接輻射到社區(qū)，有助于實現(xiàn)“小政府、大治理”管理模式與“高效率、大服務”目標的雙贏。由此，撤銷街道辦，勢在必行。

實證分析—安徽“銅陵模式”下的新型大社區(qū)

2010年7月，安徽省銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)率全國之先，將其下屬的6個街道辦全部撤銷，并將原來49個社區(qū)合并為18個新型大社區(qū)，試點撤銷街道辦事處、建立大社區(qū)，實行社區(qū)事務居民自治。一年后，銅陵市全面撤銷街道辦，成為我國第一個全部撤銷街道辦的地級市，其改革模式被總結為“銅陵模式”。

對主城區(qū)銅山官區(qū)各社區(qū)，筆者共發(fā)放社區(qū)居民卷160份，回收有效問卷149分，問卷有效率為93.1%;對其相關工作人員訪談卷，筆者走訪了市區(qū)政府、銅官山區(qū)部分社區(qū)居委會，共發(fā)放訪談卷60份，回收有效問卷53份，問卷有效率為88.3%。

針對目前城市基層治理中街道辦的尷尬處境，筆者結合“銅陵模式”的實效，主要從以下幾個方面進行簡要分析:

就法律地位而言。通過對訪談卷的統(tǒng)計分析，在撤銷街道辦以前，誤認為其有明確法律地位的人員占47%，由此可以看出，近一半的人員對街道辦的法律定位沒有明確的認識，從而奠定了街道辦在城市社區(qū)治理中的尷尬法律地位。而建立大社區(qū)之后，針對城市社區(qū)居委會有無明確的法律或法規(guī)依據方面，63%人員認為其“有”，而只有17%的人員認為其“沒有”，其余表示“不清楚”，這說明了撤銷街道辦，建立大社區(qū)在理論上是沒有問題的，完全符合依法治國的原則。

就角色定位而言。通過對訪談卷的統(tǒng)計分析，在撤銷街道辦以前，40%的人員認為其充當“二傳手”角色，32%的人員認為其充當一級政府的派出管理角色，28%的人員認為其是社區(qū)管理者。而撤銷街道辦后，連同街道辦一同消失的，是原街道辦工作人員的“機關優(yōu)越感”。銅官山區(qū)原橫港街道辦主任任江虹擔任了幸福社區(qū)居委會主任，認為以前在街道只需要“上情下達”，現(xiàn)在必須更多地到居民家中噓寒問暖;以前只要發(fā)個通知開個會，現(xiàn)在工作要一竿子插到底。和居民的“零距離”接觸，洗掉了過去的“機關優(yōu)越感”，取而代之的是為居民辦好事的責任感。所以，從角色定位而言，撤銷街道辦后的社區(qū)工作人員，完全符合建設服務型社會的要求。

就管理體制而言。調查結果顯示，銅陵市在撤銷街道辦之后，街道原有的經濟發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能上受到區(qū)直部門分片歸口垂直管理，而社會管理、公共管理、服務及部門審批職能則下沉到社區(qū)，每個新社區(qū)設立一個公共服務中心承接這些職能，具體有7大項—綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障、經濟服務。總之，街道辦從政府管理層面的退位，利于減少管理層次、優(yōu)化組織結構、提高辦事效率，從而使政府的基層管理體制得以優(yōu)化。

就居民對大社區(qū)各項工作評價而言。筆者從社區(qū)居民辦理日常事務、社區(qū)工作人員服務態(tài)度、社區(qū)工作人員工作效率、社區(qū)居委會社區(qū)服務、社區(qū)居委會征詢民意以及居民參與社區(qū)管理意愿六個方面進行了滿意度調查。調查結果顯示，與街道辦存在時相比，撤銷街道辦后，認為各項工作比以前有所提高的居民所占比例依次為:39%、34%、41%、50%、27%、46%;而認為有所下降的僅占極少部分，其比例依次為6%、5%、3%、4%、7%、7%，平均約為5%。在“您認為在銅陵市撤銷街道辦后，總體來說，利大于弊還是弊大于利”一題的回答上，社區(qū)居民卷和訪談卷認為利大于弊的比例各為87%和89%。由此可見，撤銷街道辦建大社區(qū)，居民幸福指數(shù)顯著提高。

結語

在當前“小政府、大社會”的改革戰(zhàn)略背景下，街道辦事處撤銷的趨勢不僅符合當代城市基層社會發(fā)展的要求以及十七大報告對行政管理體制改革的部署，而且也有助于實現(xiàn)“小政府、大自治”管理模式與“高效率、大服務”目標的雙贏。從某種程度上說，撤銷街道辦實質上是一種權力的重組，在這個過程中，涉及到一些權力的上收或下放，絕不是管理體制的機械變化。因此，惟有突破傳統(tǒng)的思維定勢和工作方式，從深層次上認識現(xiàn)代城市基層治理的重要性，才能進一步增強改革的自覺性和緊迫感，在實踐中配套改革、整體推進，逐步試點，依次推廣，才能最終撤銷街道辦事處，使其淡出國家政治制度的視野。

(作者單位:華南理工大學公共管理學院)

注釋

①姚芳:“社區(qū)管理中街道辦事處的角色定位與功能分析”，《遼寧行政學院學報》，2010年第8期，第20頁。