我國圖書館立法問題的癥結(jié)及突破

【摘要】我國圖書館的立法最早可以追溯到清朝末期和民國初期，但至今我國《圖書館法》遲遲不能走入立法程序。分析我國圖書館立法問題的癥結(jié)所在，借鑒西方發(fā)達國家的立法經(jīng)驗，探究實現(xiàn)立法突破的有效途徑，對推動《圖書館法》的立法有重要意義。

【關(guān)鍵詞】圖書館地位 立法程序 路徑選擇

我國圖書館立法的歷史回顧

我國圖書館的立法最早可以追溯到清朝末期和民國初期。1903年(清光緒29年)，清政府在《奏定學(xué)堂章程》中首次使用“圖書館”一詞。1910年清政府頒布《京師及各省圖書館通行章程》。辛亥革命后，受西方圖書館發(fā)展的影響，我國近代圖書館事業(yè)得到一定發(fā)展。1915年，北洋政府教育部頒布《圖書館規(guī)程》，1927年和1932年，大學(xué)院分別頒布《圖書館條例》和《國民教館暫行規(guī)程》。這一時期，一些地方政府也積極推進立法，頒布了一些地方性法規(guī)，湖南省的《圖書館暫行章程》、臺灣省的《圖書館組織規(guī)程》等等都是這一時期頒布的。

新中國成立后，我國圖書館的建設(shè)在黨和政府的高度重視下，迎來兩個重要的發(fā)展時期。第一個發(fā)展時期是新中國成立后經(jīng)濟和科技處于發(fā)展高潮的1956年前后，國務(wù)院、文化部、教育部等立法機關(guān)先后頒布了一批通知、決定和批示。

十一屆三中全會之后，我國圖書館的建設(shè)和立法迎來了發(fā)展的另一重要時期。1978年黨的十一屆三中全會召開，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟建設(shè)、科技發(fā)展方面，這為我國圖書館發(fā)展提供了良好的發(fā)展契機。相關(guān)的立法機關(guān)相繼頒發(fā)和實施了一大批規(guī)范性文件，比較有代表性的主要有:1981年教育部頒發(fā)的《高校圖書館工作條例》，1987年中國科學(xué)院頒發(fā)的《圖書文獻與情報工作暫行條例》，1996年上海頒發(fā)的《公共圖書館管理條例》，2002年河南省頒發(fā)的《公共圖書館管理辦法》等等。這一系列法規(guī)的頒布與實施，為各級各類型的圖書館的發(fā)展提供了基本的規(guī)范和依據(jù)，具有重要的法律意義，構(gòu)成了我國圖書館立法的基礎(chǔ)。與此同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，《圖書館法》的立法也在啟動和推進之中。1997年全國人大代表郭鳳蓮首次提出《圖書館法》立法議案，圖書館立法問題開始被全國人大和社會各界關(guān)注。2001年初文化部啟動《圖書館法》立法工作。2004年中宣部在《關(guān)于制定我國文化立法十年規(guī)劃(2004~2013)的建議》中，將《圖書館法》立法列入前五年的立法規(guī)劃。2009年初，文化部決定再次啟動《公共圖書館法》立法工作，《圖書館法》的立法研究和準(zhǔn)備進入新的重要時期。

我國圖書館立法存在的問題

誠然，建國以來，特別是十一屆三中全會之后的三十多年，我國的圖書館立法取得了一定的成就。據(jù)不完全統(tǒng)計，文化部、教育部等立法機關(guān)以條例、通知、辦法、規(guī)程、指示、意見、批復(fù)等形式頒布的圖書館建設(shè)方面的規(guī)范性文件70余件，省、自治區(qū)、直轄市以條例、辦法等形式頒發(fā)的圖書館建設(shè)方面的規(guī)范性文件10余件，基本形成了以文化部等立法機關(guān)制定和頒發(fā)的條例為主干和核心，以地方條例和中央相關(guān)國家機關(guān)制定和頒發(fā)的通知、辦法、規(guī)程、指示、意見、批復(fù)為補充的立法體系。但我國圖書館立法仍存在一些問題。

一是社會對圖書館的地位和作用認(rèn)識不足。新中國成立60多年，我國圖書館事業(yè)有了長足的發(fā)展，館舍面積不斷擴大，藏書量成倍增長，服務(wù)方式、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平等都有大幅度的提高和改善，正朝著信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。但是，我國的公共圖書的利用率明顯低于西方發(fā)達國家。在發(fā)達國家，到圖書館辦證的讀者占公民數(shù)的比例高達50~70%，而我國公共圖書館的持證讀者僅占全國人口的0.5%，辦證率最高的北京等城市也只有1.3%。低水平的館藏圖書利用率使社會不能充分認(rèn)識圖書館在現(xiàn)代經(jīng)濟社會文化和信息交流中的重要作用，也在一定程度上影響了社會對圖書館立法的自覺性、主動性和積極性。

二是理論界對圖書館立法的理論研究不足。成熟的法律是建立在充分的理論研究和準(zhǔn)備基礎(chǔ)之上的。制定《圖書館法》的理論根基仍不十分穩(wěn)固，有一些重大的問題需要在理論上做出更明確的回答和解釋。諸如《圖書館法》作為圖書館事業(yè)的保障法，保障什么，如何保障;作為文化、教育和科學(xué)情報業(yè)的協(xié)調(diào)法，協(xié)調(diào)什么，如何協(xié)調(diào)。圖書館的性質(zhì)、職能、任務(wù)、體制、人員素養(yǎng)、經(jīng)費保障等等，都需要更清晰地闡釋和說明。

三是我國的法制化水平較低。我國法制化建設(shè)的歷史較短，從1999年憲法修正案首次把“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”寫入憲法，啟動法制化的進程至今只有十多年，公民的法律意識和法律實踐建設(shè)仍十分薄弱。政府官員的法律教育水平普遍較低，法律意識不強，處理問題“人治”痕跡濃厚，帶頭違法、公開違法、知法違法案件屢屢發(fā)生。普通公民受文化水平的影響，法律素養(yǎng)不高，以習(xí)慣辦事、以感情辦事往往成為一般的行為準(zhǔn)則，對與公民基本權(quán)利關(guān)聯(lián)具有滯后性和隱蔽性的立法，更表現(xiàn)出淡漠甚至抵觸，這使民主性立法成為空談，立法成為政府立法、專家立法，這也極大地影響了《圖書館法》立法的進程，成為阻礙《圖書館法》的現(xiàn)實因素之一。

四是部門立法體制存在弊端。目前我國的立法體例上采取部門立法體制，其弊端顯而易見。部門的立法機構(gòu)負(fù)責(zé)從立法的前期研究到立法材料的收集和立法起草的全過程。人員組成主要包括立法機構(gòu)的工作人員、退居二線的原立法部門的老同志和部分相關(guān)專家。雖然立法過程中也到基層進行調(diào)研，但是，立法組成人員的單一性、起草過程社會的有限參與等，極容易導(dǎo)致部門利益的制度化、合法化，不可避免增加部門之間立法協(xié)調(diào)的難度。我國的圖書館主要有隸屬于文化部的公共圖書館、隸屬于教育部高等院校圖書館和隸屬于科技部科研院所圖書館等三大圖書館系統(tǒng)，各系統(tǒng)條塊分割、各自為政，都有自己的利益，各自制定和頒布了系統(tǒng)內(nèi)的工作條例。

國外圖書館立法借鑒

西方發(fā)達國家與經(jīng)濟發(fā)展和法制化水平相適應(yīng)，圖書館法律和法規(guī)建設(shè)也相對完善。自19世紀(jì)中期以來，一百多年的時間里，英美等60多個國家先后頒布了200多部圖書館法律法規(guī)。英美等國家的圖書館建設(shè)的立法理論、立法原則、立法過程和立法內(nèi)容為我國的圖書館立法提供了重要的借鑒。

一是重視圖書館的立法。西方發(fā)達國家都十分重視圖書館的法制建設(shè)，不僅立法較早，而且能隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷修改、補充和完善。英國、美國、日本等國均經(jīng)歷了經(jīng)濟社會發(fā)展和圖書館立法建設(shè)同步發(fā)展、相互促進的歷史過程。

二是重視國家立法與地方立法相結(jié)合。例如美國聯(lián)邦政府頒布的《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》和《圖書館服務(wù)和技術(shù)法》，是國家圖書館法的基本法，是原則性的立法，各個州根據(jù)基本法制定適合本州實際的圖書館管理法規(guī)，是地方性立法。

三是重視圖書館法的教育和文化功能。西方國家的圖書館立法目的，多把促進和保障國民文化素質(zhì)為目標(biāo)，把圖書館立法與教育立法結(jié)合起來。例如美國，圖書館法是美國教育法的一部分。再如日本，《日本圖書館法》就是根據(jù)教育法的要求和精神制定的。

四是重視保障圖書館經(jīng)費來源。美國各州的立法規(guī)定，根據(jù)人口數(shù)量確定圖書館事業(yè)的總投資，從聯(lián)邦政府和地方政府的財政預(yù)算中保證圖書館的經(jīng)費來源。英國圖書館法規(guī)定從地方稅收中提取3%作為地方圖書館經(jīng)費，伊朗圖書館法規(guī)定應(yīng)將地方稅收的1%撥給各圖書館。

我國圖書館立法的路徑選擇

《圖書館法》立法事關(guān)經(jīng)濟、教育、文化和科技等方面利益、建設(shè)與發(fā)展，是一個宏大的系統(tǒng)工程，既要有明確的目標(biāo)、計劃和具體規(guī)劃，又要做艱苦細(xì)致的實際準(zhǔn)備。但是，抓住綱要，尋求突破，以點帶面，方能加快立法的步伐，早日實現(xiàn)以統(tǒng)一的國家立法為核心和主導(dǎo)，以地方、行業(yè)立法為補充的立法體系。

一是做好立法宣傳工作，擴大圖書館立法影響。要動用各種媒體的宣傳力量，廣泛宣傳圖書館立法的必要性、重要性和迫切性，闡述圖書館法與普通社會公民基本權(quán)利的密切關(guān)系，喚起社會公眾參與圖書館法的積極性和主動性。

二是抓好立法的理論研究，奠定堅實的立法基礎(chǔ)。首先是拓寬立法的研究主體，構(gòu)建由各相關(guān)部門包括文化部、教育部、科技部等部門組成的研究隊伍。其次是提高立法論證的科學(xué)性，明確區(qū)分立法的事實的必要性與法律的必要性，探究和發(fā)現(xiàn)事實的必要性與法律的必要性的統(tǒng)一，從理論上解答制定《圖書館法》的必要性和意義。再者是對圖書館法涉及到的重要的理論問題、現(xiàn)實矛盾進行研究，奠定立法的思想和理論基礎(chǔ)。

三是明確圖書館立法的目的，保障讀者的權(quán)利，促進社會的文明與進步。為讀者提供完善的圖書資訊服務(wù)，提升民族文化。為了保證圖書館立法的目的的實現(xiàn)，就必須堅持立法的民主性原則，拓寬立法的渠道，建立公民參與立法的平臺，將社會公眾的接受文化教育和學(xué)習(xí)的權(quán)利反應(yīng)到立法中來。

四是明確圖書館社會地位，保障經(jīng)費來源和增長。經(jīng)費短缺是我國各類圖書館面臨的一個共同難題。解決這一問題，在立法上首先要明確圖書館的公益性質(zhì)，以法律的形式規(guī)定國家財政和地方財政應(yīng)投入的比例，為圖書館的的發(fā)展提供基本的經(jīng)費保障。

(作者單位:華北水利水電學(xué)院)