清潔發展機制的地方法律政策支持

【摘要】2005年至今，清潔發展機制(CDM)項目在我國獲得了很大發展，但目前的國家管理體制也存在一定弊端:一方面地方難于參加到CDM項目的管理和實施機制當中，另一方面地方對CDM項目的發展又有合理需求。有必要改革這種中央管理機制，提供政策和法律制度支持，讓地方參與到CDM的管理和運行機制中來，實現CDM項目的健康良性發展。

【關鍵詞】CDM項目 國家管理體制 地方權限 地方參與

清潔發展機制(簡稱CDM)是1997年《京都議定書》規定的三種減排機制之一。自2005年以來CDM在中國發展迅速，截止2011年1月，中國的CDM項目數量幾乎占全球CDM項目總量的一半，而中國CDM項目產生的CERs(核證減排量)也占據了全球CERs總量的絕大部分。①但我國圍繞這一機制所構建的國內CDM政策和法律體系主要以中央層面為主，地方缺乏配套扶持體系和機制，導致我國CDM項目和市場的發展缺乏廣泛性和普遍性，成功項目的運營還主要集中在少數大型企業，影響了CDM項目對我國經濟和節能減排的整體效用。

目前的法律機制忽視地方層面的效用

目前我國規定CDM機制的法律文件主要有兩個:《清潔發展機制項目運行管理辦法》(以下簡稱《運行管理辦法》)和《清潔發展機制基金管理辦法》(以下簡稱《基金管理辦法》)。②《清潔發展機制項目運行管理辦法》為CDM項目在中國開展提供了法律依據，而《基金管理辦法》則主要是規定從CDM項目中收取的核證減排量的管理和使用以促進CDM項目發展的一個文件。

《運行管理辦法》規定CDM管理部門為中央機構。國家發展和改革委員會是中國CDM主管機關(DNA)，其具體執行機構為國家發改委氣候辦。發改委下設CDM項目管理中心，主要負責審批、執行監督CDM項目。《運行管理辦法》雖然規定企業可以向地方發改委報送CDM項目申請，但是地方發改委卻沒有權限來進行審批，按其十八條的規定，地方發改委僅接受項目申報材料和向國家發改委遞送。最終的決定權還掌控在中央層面。

CDM項目的管理權限也在于中央。《運行管理辦法》第二十三條規定，國家發展改革委負責對清潔發展機制項目的實施進行監督。若項目實施機構僅僅只是附件所列的那些中央企業，那么由國家發改委實施項目監督是可行的。但是若地方的其他企業進行CDM項目建設和運營，讓中央發改委進行全國每個項目的監督就力有所不及了。這也就造成了我國CDM項目監督實際空缺的現狀。

《基金管理辦法》是中央層面的基金制度。作為和《項目管理辦法》配套的《基金管理辦法》對CDM項目的收益從收到支都掌握在中央層面，無論是基金審核理事會還是基金管理中心都是由國家機構組成，而減排量的收取，貨幣價值的折算，基金的使用都是由這些國家機構來進行。《基金管理辦法》并未明文規定地方政府是否可以申請獲得基金來從事本地項目的宣傳和推廣。這也造成了我國CDM項目強桿弱枝的狀況。

地方可用清潔減排政策無法直接涉及CDM。目前我國法律政策中也存在有很多區域及行業性規定與財政工具，其中一些與CDM密切相關。地方政府圍繞著這些目標和安排，也紛紛制定了符合本地區實際的一些節能減排的政策和行政措施。但主要以指標安排和產業行政布局和規劃為主。以完成中央的節能減排目標為出發點，欠缺對CDM項目的關注與具體籌劃。

這種中央管理模式，固然可以提升CDM項目的質量和國際注冊的成功性。但也造成了CDM項目地方機制不暢。地方政府尤其是省級以下對CDM沒有認識，也不重視，造成我國CDM項目種類過分集中在大型項目和有限的幾種方法學項目上，尤其是對有利于農村發展的小型再生能源項目和農林項目極為忽視的局面。

地方CDM項目的狀況分析

CDM項目與傳統節能減排的最大不同就在于它在實現減排的同時，又實現了先進技術和資金的獲得，發展當地經濟，扭轉傳統節能減排下減排和經濟發展相矛盾的局面。我國絕大多數省份都可以結合本地實際選擇適合的CDM項目來進行發展以達成環境和經濟的雙贏。

CDM項目發展地域東西有別。目前的CDM項目西部多于東部。然而中國的經濟發達地區集中在東部，這些地區對于能源需求量大，具有較高的技術優勢，對于CDM項目的需求和先進技術的吸收能力要強于西部地區。所以出現了西部項目數量多，東部項目總量大的情形。項目最多的5個省份CDM項目總數達1057個，占全國批準項目總數的39%。③我國已批準CDM項目減排量最多的5個省份依次是四川、江蘇、浙江、山西和山東。尤其江蘇和浙江，數量少，減排總量卻是很大的。

項目發展不能滿足地方經濟和減排的總要求。以浙江為例，其電力和其他能源供應一直緊張，在推進城鄉一體化進程中對農村環境改善和資源要素整合也有相當的需求。但浙江省幾乎沒有生物發電的CDM項目。而在農村改造過程中，卻不會利用CDM項目的條件來因地制宜發展農林垃圾轉化或是沼氣發電等小型項目及其他既有利于生態改變又解決能源緊張狀況的項目。地方各省渴望著在自己發展的薄弱方面能獲得資金和技術的支持，同時也不愿意再去重蹈高耗能、高發展之路。由于不了解，或者畏于CDM項目或小型CDM項目的復雜和繁瑣，往往不會想到通過這個途徑來達成地方經濟和環境協調發展的目的，白白錯失了機會。

有利地方的PCDM項目模式未能得以推廣。規劃方案下的 CDM(Programmatic CDM/PCDM)是指將為執行相關政策或者為達到某一目標而采取的一系列減排措施作為一項規劃方案，整體注冊成為一個CDM項目，在這一規劃方案下項目活動產生的減排量在經過核證后可簽發相應CERs。④東道國制定的國家或地方強制性政策或法規也可以作為規劃方案，但前提是至少滿足以下兩個條件中的一個:即證明相關政策或規范的執行情況較差，違規情況普遍存在;或者，如果相關政策或規范執行情況尚可，則需將其執行力度提高到強制要求水平之上。PCDM項目鼓勵地方政府減排政策的推行，尤其適宜于將一些投資時間長、成本效益相對較低，規模細碎的小型便民的項目集中統籌起來，打包作為一個整體來進行申報。這一項目模式可以充分幫助地方實現整體減排布局，而不會再僅僅局限于某個企業、某個項目，尤其對農村清潔項目和農林CDM項目在我國地方的推廣和實施提供了很好的發展模式。但我國目前對PCDM項目的認識還十分不足，更遑論在地方實施這一機制了。

提升地方主動意識，構建地方政策激勵和法律機制

從以上分析可見，我國CDM項目管理機制過于集中在國家層面，影響了CDM項目發展的廣度和實際效用，而地方由于不能享受到CDM項目的參與和受益，沒有積極性發展項目。但地方環境和經濟建設其實對CDM項目有相當大的需求，且適當利用CDM項目機制也是可行的:

培育地方政府對CDM機制的充分認識。國家投入項目發展基金，首先就要對地方行政機構進行CDM項目和運行機制的培訓和教育。應該使地方充分認識到CDM項目對地方社會和經濟發展的益處，并把CDM項目結合進本地環境建設和經濟發展的宏觀指導方案當中來。尤其是推動利用PCDM項目模式，鼓勵地方政策整合小型CDM項目。成功的PCDM項目將使地方政府能從項目中獲得益處，從而提高地方環境建設和節能減排工作的積極性。同時也減輕了地方對中央節能減排資金的需求，節約工作成本，提升效益。

給予地方一定權能發展CDM項目。可以在條件成熟的地方試行CDM項目地方申報審批制度。一方面，可以簡化CDM項目申報手續的繁瑣性，減少項目審批的時間，讓申報項目業主可以把工作重心放在應對國際申報流程上來。而給予地方政府權限審批項目，則意味著賦予了地方政府對所在地CDM項目常態化監管的責任。這樣既提升了管理效能，對CDM項目管理和業主的項目實施來說，都有莫大好處。

充分發展CDM機制的地方社會參與。《基金管理辦法》中項目基金一個很重要的任務就是通過宣傳和培育，發展我國多層次的社會力量參與到CDM機制當中來。這種全社會參與，單單靠國家層面的培育和推廣是不夠的。只有把各個地方政府的機制參與積極性調動起來，讓它們有制度、有資金、有動力來發展CDM機制的地方社會參與，CDM項目在我國才能夠獲得廣泛、深入、健康地發展。

(作者單位:湖州師范學院;本文受“湖州師范學院商學院科研扶持項目(2009)”資助)

注釋

①高海然:“我國清潔發展機制(CDM)項目實施現狀和政策建議”，《能源與環境》，2008年第6期，第33~34頁。

②何云云:《清潔發展機制法律問題研究》，中國政法大學碩士學位論文，2011年3月，第30頁。

③趙盟，康艷兵等:“我國CDM項目的發展動態、問題與建議“，《中國能源》，2011年第4期，第18頁。

④王謀，潘家華等:“規劃方案下CDM(PCDM)實施問題及前景”，《經濟地理》，2010年第2期，第204頁。