中國公民的海外安全問題研究

【摘要】隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，我國與世界各國之間的聯(lián)系也越來越密切。在我國公民與國際社會接觸不斷增多以及我國海外利益不斷拓展的同時，他們面臨的海外風(fēng)險也隨之增大。維護(hù)好我國海外公民和企業(yè)的合法權(quán)益、完善我國公民海外的安全保護(hù)機(jī)制是目前亟需解決的重要現(xiàn)實問題。

【關(guān)鍵詞】海外安全 中國公民 領(lǐng)事保護(hù)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國公民到海外經(jīng)商、旅游、留學(xué)以及務(wù)工人員的增多，這些公民的人身、財產(chǎn)安全以及合法權(quán)益所面臨的各種威脅和遭受的具體侵害也隨之增多，我國公民海外安全問題日益嚴(yán)峻。

我國公民海外安全情況概述

我國公民在海外的安全情況現(xiàn)狀呈現(xiàn)多種態(tài)勢，受地域影響較大。外交學(xué)院的夏莉萍教授將我國海外公民所面臨的安全威脅大致分為三類:第一類是直接對生命安全帶來威脅的風(fēng)險，具體表現(xiàn)有因治安不穩(wěn)定所帶來政局動蕩、殺人搶劫、盜竊欺詐等，或是不可預(yù)期的車禍、海難或者空難等交通事故。第二類是對人身安全有一定的威脅，但并未危及生命、卻造成了重大經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險，例如偷渡、非法移民、執(zhí)法違章、或者船只被扣等。第三類是沒有威脅生命安全，只有經(jīng)濟(jì)遭受損失的危險，例如入境受阻、勞資糾紛、留學(xué)糾紛等等。

我國公民海外安全所受威脅的特點分析

目前，我國公民海外面臨的安全風(fēng)險主要特點如下:第一，從地域范圍上來講，我國公民在海外遭遇風(fēng)險的地域范圍在逐步擴(kuò)大，與之相應(yīng)的，政局動蕩、治安混亂、暴力犯罪等各種風(fēng)險因素也隨之迅速增加;第二，從社會背景方面看，發(fā)生風(fēng)險的可能性以及劇烈程度都與當(dāng)?shù)厣鐣慕?jīng)濟(jì)水平直接相關(guān);第三，從公民所受威脅事件的內(nèi)容來看，意外傷害事件的發(fā)生成為威脅海外中國公民人身安全的重要原因，例如在旅行中被盜被搶事件已經(jīng)成為高頻度事件;第四，從受威脅人員組成看，在所有經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損事件當(dāng)中，所占比例較大的是我國外出勞務(wù)人員基本權(quán)益受損事件，由此我國外出勞務(wù)人員是海外安全的高危受害群體;第五，從我國公民自身來看，中國公民自身需承擔(dān)相當(dāng)部分責(zé)任的邊境和入境后的風(fēng)險問題相當(dāng)突出;第六，從外交環(huán)境來看，由于領(lǐng)事保護(hù)實踐的增多，我國外交部門領(lǐng)事保護(hù)的執(zhí)行能力在迅速提升。

我國公民海外安全事件頻發(fā)的原因分析

我國公民海外安全事件頻發(fā)的原因，首先是外部大環(huán)境的變化。第一，全球化的不斷發(fā)展和中國經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)。由于經(jīng)濟(jì)的全球化發(fā)展和中國改革開放不斷深入，中國與世界的聯(lián)系越來越緊密，伴隨這些發(fā)展帶來的則是中國與世界交流的密切。中國各類出國人員人數(shù)連年上升，這在一定程度上必然會增大我國公民在海外面臨風(fēng)險的概率。第二，世界恐怖主義的發(fā)展。這些恐怖主義已經(jīng)逐漸告別了個人模式的“單打獨斗”轉(zhuǎn)而發(fā)展成了集團(tuán)模式，以組織形式對世界的和平發(fā)展帶來威脅，其破壞力較之以前更加強(qiáng)大。第三，世界資源的短缺。隨著世界資源消耗量的擴(kuò)大，資源的爭奪已經(jīng)成為決定未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，亦由此引發(fā)安全問題。中國與菲律賓、越南、印度等很多國家都存在領(lǐng)土爭議問題，在這些敏感區(qū)域經(jīng)常發(fā)生漁業(yè)糾紛、領(lǐng)土糾紛等問題。

其次則是我國公民的內(nèi)部原因。除去各種突發(fā)事件以及一些不可抗力的影響之外，有相當(dāng)一部分風(fēng)險問題的發(fā)生，原因在于公民自身。具體來說有以下表現(xiàn):首先，國民同胞之間的互相威脅。從統(tǒng)計的中國公民海外安全事件發(fā)生原因來看，竟然有很多針對中國海外華人的刑事和經(jīng)濟(jì)案件的幕后組織者同是華人。文化傳統(tǒng)與風(fēng)俗習(xí)慣根本上的不同也深刻地影響著海外公民與本土居民之間的關(guān)系。

中國在保護(hù)海外公民安全上的成效與不足

目前我國在海外公民安全問題上所實施的保護(hù)手段主要有兩種形式，一是領(lǐng)事保護(hù)，二是外交保護(hù)。領(lǐng)事保護(hù)是指當(dāng)我國公民合法權(quán)益在領(lǐng)區(qū)內(nèi)受到不法行為侵害或損害時，我國領(lǐng)館或領(lǐng)事官員要根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，同領(lǐng)區(qū)內(nèi)有關(guān)當(dāng)局交涉，以制止該不法行為，恢復(fù)我國公民應(yīng)有的權(quán)利、維護(hù)其利益。除此以外，我國領(lǐng)事保護(hù)還有一些其他具體功能，如我國的駐外使領(lǐng)館會向中國公民提供幫助或協(xié)助的行為，包括“提供國際旅行安全方面的信息、協(xié)助聘請律師和翻譯、探視被羈押人員、協(xié)助撤離危險地區(qū)等”。我國領(lǐng)事保護(hù)的對象是具有中國國籍的公民，其實行范圍擴(kuò)大到了包括海外的華僑。這些政策的實施，使得海外中國公民在受到安全威脅時，能找到對應(yīng)的解決機(jī)關(guān)和機(jī)制。在外交保護(hù)上，我國將實施保護(hù)范圍擴(kuò)大至一切在國內(nèi)或國外的中國人。不過領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)的實施并不是毫無限制的，必須滿足“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則”，即在確定受害人已經(jīng)用盡所有可使用補(bǔ)救方法或者在司法程序中遇到拒絕司法的情況下，我國才能實行保護(hù)。因此，我國的海外保護(hù)制度是一種保底政策，在實施上不免生出能否有效落實的隱患。

有學(xué)者對中國保護(hù)海外公民安全的問題進(jìn)行了研究，認(rèn)為近年來中國政府在保護(hù)海外公民安全方面取得的進(jìn)步表現(xiàn)在制度上的建構(gòu)比較具體、全面。我國已形成了預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和磋商機(jī)制等各項實施機(jī)制，有效地保護(hù)了我國公民海外的安全。同時，我國還建立了較為完善的“保護(hù)網(wǎng)絡(luò)”，該網(wǎng)絡(luò)以政府為主導(dǎo)，延續(xù)從中央到地方再聯(lián)系駐外使領(lǐng)館的主線，以相互的配合來保障保護(hù)機(jī)制有效運行。

另外，我國在保護(hù)海外公民安全問題上取得的進(jìn)步還體現(xiàn)在觀念的轉(zhuǎn)變上。我們已經(jīng)逐漸告別了“事后處理”的傳統(tǒng)模式，逐漸重視“事前預(yù)防”，逐漸扭轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題再解決的舊思想。例如預(yù)警機(jī)制的建立，就是在沒有發(fā)生問題時，注重宣傳預(yù)防的重要性，普及基本防范知識，使公民了解所在國的相關(guān)法律法規(guī)，避免因為“無知”而釀出大錯。同時應(yīng)急機(jī)制也是預(yù)防為主思想的落實，使得問題發(fā)生時不會手足無措，政府爭取在最短時間內(nèi)確保人員和財產(chǎn)損失降到最低。

我國在保護(hù)海外公民安全上取得了一定成效，但盡管如此，我們?nèi)詰?yīng)該清醒地認(rèn)識到我國政府在保護(hù)海外公民方面還存在著許多不足。以預(yù)警機(jī)制的發(fā)展為例，中國的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在發(fā)達(dá)國家之后，而且發(fā)揮的作用也差強(qiáng)人意。另外有學(xué)者認(rèn)為我國的領(lǐng)事保護(hù)能力亟需完善和建設(shè)，因為其“內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠通暢，法律保障不夠健全，領(lǐng)事人員短缺，缺乏專項基金等保護(hù)手段，尚難以應(yīng)對新形勢下的新問題。”

我國對公民海外安全的發(fā)展研究

想要降低中國公民在海外所遭受的安全風(fēng)險，當(dāng)務(wù)之急就是強(qiáng)化我國相關(guān)部門的服務(wù)意識、提高預(yù)防意識和增強(qiáng)大局意識。

強(qiáng)化服務(wù)意識，其重點就是以外交部為代表的相關(guān)部門要有積極的服務(wù)態(tài)度和專業(yè)的服務(wù)精神，力求為海外華人創(chuàng)造良好的服務(wù)環(huán)境，為他們的生存與發(fā)展問題尋求出路，積極保護(hù)中國公民在海外的合法利益。

意識的落實還需要相應(yīng)的制度支撐，因此圍繞提高服務(wù)意識而展開的統(tǒng)籌規(guī)劃就顯得尤為重要。可以通過培訓(xùn)規(guī)范化、管理具體化等制度化的措施，不斷提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)和專業(yè)水平，同時以培養(yǎng)出業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)優(yōu)良、覺悟高尚的干部組織作為努力的目標(biāo)。

領(lǐng)事保護(hù)不能單純依賴被動的處理，而應(yīng)該重視預(yù)防的力量，預(yù)防做好了，才能避免問題的發(fā)生。要從根本上扭轉(zhuǎn)“先處理，后預(yù)防”的傳統(tǒng)觀念。預(yù)警機(jī)制的建立是貫徹預(yù)防意識的具體體現(xiàn)，因為該機(jī)制的設(shè)立意在及時處理、盡早解決，保證第一時間控制局面，避免問題的擴(kuò)大和惡化。在信息技術(shù)高速發(fā)展的今天，預(yù)警方法可以更加多元化。現(xiàn)代設(shè)施也可以完全運用到預(yù)防機(jī)制的建立上來。例如通過網(wǎng)絡(luò)及時地向公民發(fā)布領(lǐng)事預(yù)警信息，通過傳媒加強(qiáng)對公民風(fēng)險預(yù)防的教育和培訓(xùn)等多種途徑，提高海外公民自身的防范意識和能力，盡量減少海外威脅事件的發(fā)生和惡化。

增強(qiáng)大局意識的要求主要可以從三方面進(jìn)行考慮。首先，涉及國家重大利益的案件時，必須要考慮國家利益和個人利益之間的協(xié)調(diào)，不能只重視任何一方的利益而舍棄對另一方利益的保護(hù)，既要保護(hù)個人的合法權(quán)益，又要配合國家外交工作的大局。第二，在面對海外安全問題時，不能單從案件出發(fā)，應(yīng)該以外交大局為立足點進(jìn)行考慮。良好的雙邊關(guān)系是領(lǐng)事保護(hù)或外交保護(hù)工作能順利進(jìn)行的重要前提。這就需要我國駐外使領(lǐng)館在日常工作中穩(wěn)固地推進(jìn)我國與駐在國之間的交流與合作，創(chuàng)造有利于我國的外部環(huán)境，與此同時要與駐在國各級政府、各部門之間建立良好的聯(lián)系，以保證在需要幫助之時，可以找到有利的援手。最后，在實際問題的解決過程中，如何高效有序的解決才是關(guān)鍵，既不能影響到駐在國的正常秩序，也不能干預(yù)別國的內(nèi)政。

我國公民自身也要提高防范意識，降低安全風(fēng)險:出國前要盡可能多的了解目的國家的基本情況，除了知道一些基礎(chǔ)的海關(guān)規(guī)定、簽證規(guī)定外，還應(yīng)了解與自己將從事的活動有一定關(guān)系的基本法律規(guī)定;對出國務(wù)工人員和留學(xué)生來說，還要注意審核中介機(jī)構(gòu)的虛實，避免上當(dāng)受騙;在國外生活時，謹(jǐn)慎交友，不要過分漏財露富，避免成為受害對象。

(作者單位:電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)