新型農村養老保險法律制度初探

【摘要】隨著老齡社會的到來，農村家庭養老的功能正在逐漸降低，廣大農民的養老問題正在成為一個急需解決的社會問題。這就需要我們構建新型農村養老保險法律制度，以解除農民的后顧之憂。吉林省應在農村家庭養老功能減弱的情況下，加快制定相關政策，構建新型的農村養老保險法律制度，倡導農民積極參加養老保險。

【關鍵詞】吉林省 新型農村養老保險 法律制度 對策

隨著人口老齡化階段的來臨，我國原有的以家庭養老為主的農村養老模式已經無法滿足農村養老的需求，建立新型農村社會養老保險制度迫在眉睫。基于此背景，吉林省應積極響應國家提出的到2020年建立起覆蓋城鄉的社會保障體系的戰略目標，積極構建新型農村養老保險法律制度，以解決新時期農村養老的實際需要。

吉林省農村養老保險法律制度現狀

吉林省于1993年開始在部分地區建立農村養老保險制度。由于鄉鎮企業職工、民辦教師、村干部等參保意識比較強，而且有穩定的收入，在農村能起到積極的示范作用，所以當時主要將鄉鎮企業職工、民辦教師、村干部等納入到社會保險繳費范圍之內。農村養老保險制度建立初期，由于參保對象定位準確，工作方法比較合理，因此，農村養老保險制度在吉林省迅速建立起來。截至1993年底，這項業務已在省內的48個地區展開，參保人員達到6萬多人，繳納保費共750萬元。

但是，由于農村養老保險覆蓋面較窄，參保人數增速較慢，在實際操作過程中逐漸暴露出諸多問題。截至1998年，全國共有8200萬人參加了農村養老保險，累計保險基金達到166億元。其中，吉林省的參保人數只有19.1萬人，養老保險金累計為7329萬元。吉林省農村養老保險的發展狀況明顯落后于全國平均水平。在其后的幾年里，吉林省農村養老保險覆蓋面降低，新增保險人員增長緩慢，退保人員增加，保險金收入下降，逐漸呈現出全面萎縮的態勢。2005年初，隨著進城務工農民的增加，吉林省推出了一系列新政策來改善農民工的就業環境，推進農村剩余勞動力的轉移，其中包括明確各用人單位要為農民工參加養老保險;農民工參保并履行繳費義務后，可與城鎮企業職工一樣享受養老保險待遇等。到2009年底，吉林省各地均出臺了被征地農民的養老保險實施辦法，為失地農民提供養老保障。但是到目前為止，吉林省農村養老保險的參保人數依然增速緩慢，今后還需要制定更為行之有效的政策來保障農村養老保險制度的全面實施。

吉林省農村養老保險法律制度存在的問題

各類人員對農村養老保險制度的認識不足。通過對相關人員的調查，目前省內各級政府部門及鄉鎮干部、農民群眾，對農村社會養老保險制度普遍認識不足。因此，要通過各種宣傳活動進一步提高各級各類人員對農村養老保險制度的認識。我國實行的新型農村養老保險制度對解決農民養老問題具有重要意義。政府各級部門的工作人員要從關注三農、改善民生的角度來研究農村養老保險問題，要就國家的新型農村養老保險制度做深入細致的調查研究，認真領會理解新型農村養老保險制度的實質。進入二十一世紀以來我國經濟發展迅速，公共財力呈快速增長的態勢，政府的承受能力不斷增強。建立覆蓋全體農民的養老險制度，詮釋了政府部門以人為本、科學發展的執政理念。農村居民對建立養老保險制度的要求日趨強烈，一系列惠民政策的出臺實施，提高了農民對政府的信任度，建立新型農村社會養老保險的各方面客觀條件均已具備。

農村養老保險制度設計存在缺陷。我國的農村養老保險是儲蓄型模式，與城鎮養老保險相比，農村養老保險沒有互濟性，完全依靠參保人員的儲蓄額度來保障未來的養老金支付，缺乏激勵機制。同時，現有的農村養老保險基金管理模式存在缺陷，目前的農村養老保險基金是以縣為單位統一管理，管理層次較低。隨著農村養老保險的快速發展，保險基金的數額會逐年增加，以縣為單位的分散管理形式將越來越難以適應農村養老保險的發展需要，現有的保險基金缺乏多樣的投資途徑，保險基金難以保值增值，同時，對抗通貨膨脹的能力較差，保險基金容易縮水，對農民未來的物質保障能力大大降低。因此，農民參加養老保險的積極性較低，退保現象不斷增加。

農民個人收入增長緩慢，參保能力有限。農村養老保險的基金來源及參保對象的范圍決定了農村養老保險與農民收入存在密切的聯系。農村養老保險主要以自我保障為主，集體保障為輔，同時國家給予一定的政策支持。最近幾年，吉林省的糧食產量不斷增加，農民家庭人均純收入增長較快，但純收入按可比價格計算，實際增長幅度較小。同時，由于農產品需求彈性小及糧食流通體制改革，出現了農民增產不增收的現象。農民的收入主要用于購買生活必需品及購買生產資料，以便進行下一年度的農業生產。農民的現金收入用于購買生活必需品和購置生產資料后剩余較少。農村居民現金收入增長幅度降低，有相當一部分農民再生產資金不足，不僅參加養老保險的難度加大，還有一部分參保人員被迫退出保險，把基金變現，用來解決生產生活方面的困難。

農村集體經濟發展緩慢，制約了養老保險事業的發展。根據相關政策，農村養老保險主要以個人繳費為主，集體補助為輔。由于吉林省農村集體經濟發展緩慢，影響了農村養老保險事業的發展。實施家庭聯產承包責任制以來，吉林省的集體經濟發展基本處于停滯狀態，無法提供農村養老保險的補助資金，集體養老面臨諸多困難。吉林省的集體經濟組織，除了維持自身運轉和提供社會優撫、社會救助以外，幾乎沒有能力為養老保險提供資金補充。集體經濟的薄弱，導致了對農村養老保險支持程度的降低。目前吉林省的集體經濟組織已難以承擔在農村養老保險中的輔助作用。

吉林省構建新型農村養老保險法律制度的對策

提高對新型農村養老保險制度的認識。提高認知程度，是吉林省農村養老保險制度發展的基本前提。目前國家新型農村養老保險制度框架已經基本明確，吉林省應按照國家的要求，結合本省實際，不斷增加省級試點，爭取盡快建立覆蓋全省的新型農村養老保險制度。吉林省的農村養老問題涉及面廣、相關政府部門必須認真研究制定養老保險政策和具體實施辦法，按照社會統籌和個人賬戶相結合的原則，逐步整合現有各類群體的養老保險制度，做好過渡和銜接。同時要加大農村養老保險的宣傳力度，提高農民對農村養老保險的認知程度和參與熱情，鼓勵農民積極參保。

繼續完善農村養老保險的制度設計。完善現有的農村養老保險制度，一方面要解決農村養老保險缺乏互濟性的問題，可以通過建立農村養老保險統籌帳戶，劃出部分基金用于互濟來解決這個問題。國家和地方財政部門也應投入部分資金給予一定的財政支持，以便提高農村養老保險的保障水平。另一方面要解決農村養老保險基金的保值增值問題，提高農村養老保險基金的增值保值能力，能夠提高農民參加養老保險的積極性。首先應集中管理農村養老保險基金。可以將基金分為兩個部分，一部分基金由縣級政府部門管理，一部分進行集中管理，主要用于投資國家可以制定一些保護性的投資項目，將集中管理的基金向收益高、風險低的國家基礎性建設項目投資，以提高農村養老保險基金的增值能力。

增加農民收入。吉林省是國家重要的糧食生產基地，農業的發展水平和農民生產積極性的高低與農業收益關系密切。農民收入水平的增加是農村養老保險發展水平的經濟前提，增加農民收入對構建新型農村養老保險制度具有重要意義。增加農民收入主要應從繼續落實國家的各種農業政策入手，保證農民在增產的情況下收入穩步提高。同時應加快調整農業生產結構，增加農業科技投入，改變傳統的農業生產模式，從而使農民的實際收入得到有效提高，使新型農村養老保險制度的構建擁有必要的物質保障。

促進集體經濟發展。集體經濟的發展是吉林省農村養老保險制度發展的前提。經濟的發展對新型農村養老保險制度的構建具有積極的促進作用。可以通過改變傳統的農業生產方式，將目前分散的農業生產進行集中來提高農村集體經濟組織的經濟積累。除此以外，還要對農村基層組織進行結構調整，精簡機構，提高辦事效率，加強對基層組織的監督，建立基層財務公開制度，通過減少消耗來增加農村集體經濟組織的積累。同時應制定政策促進鄉鎮企業的發展，從另一個角度增加農村集體經濟組織的積累水平。

世界各國的經驗表明，隨著經濟和社會的發展，以家庭養老為主的傳統模式已經無法適應農村社會需要。建立新型農村養老保險法律制度，保證農民分享社會進步成果，使農民老有所養，是社會主義新農村建設的根本要求。因此，吉林省應加快構建新型農村養老保險法律制度，從根本上解決農民老有所養的問題。

(作者單位:吉林師范大學管理學院;本文系吉林省四平市社會科學基金項目“四平市新型農村養老保險法律制度研究”階段性成果，項目編號:201045)