中國援外技術合作項目的歷史回顧及現狀分析

【摘要】新形勢對我國進一步完善對外援助機制、優化對外援助結構、保證對外援助質量、增強受援國自主發展能力提出了更高的要求。文章通過對我國援外技術合作項目的現狀及問題進行分析，總結我國對外援助的經驗教訓、優點和不足，探索出一條適合中國國情的對外援助道路。

【關鍵詞】援外技術 合作項目 歷史 現狀

技術合作項目是中國幫助受援國增強自主發展能力的重要方式。但是，技術合作項目管理制度建設欠賬較多，實施工作出現一些不容忽視的問題，質量和效果滑坡現象越來越明顯，監管缺少抓手。大力加強和改進援外技術合作項目的實施管理顯得日益重要和緊迫。

我國援外技術合作項目的歷史

1950年，中國開始向朝鮮和越南兩國提供物資援助，從此開啟了中國對外援助的序幕。

建國初期到改革開放前期我國的對外援助。20世紀五六十年代，是中國對外援助的起步階段。基于意識形態和國家安全的考慮，越南和朝鮮成為我國最早的受援國。這一時期體現的是無產階級國際主義的無私援助，比如援越抗法、抗美援朝、援助蒙古，此外，還大規模援助阿爾巴尼亞、匈牙利、古巴、印度、埃及、柬埔寨、尼泊爾、也門、緬甸、阿爾及利亞等第三世界國家。1971年10月25日，中國恢復在聯合國的合法地位后，對外援助量呈現明顯增長態勢，其中不可避免地出現了一些問題。一份“關于援外工作的幾點意見”文件就曾直截了當地批評:“援外沒有堅持量力而行的方針，特別是對一些重點國家的任務過重，不注意經濟規律，浪費比較嚴重。”①事實上，自從1950年開展對外援助工作以來，個別問題就已經出現，其中的典型案例當屬對阿爾巴尼亞的援助教訓:由于雙方缺乏對援助物資的有效監督，導致浪費現象頻發。

改革開放到現今我國的對外援助。改革開放后，我國的援外技術合作項目進入實質意義上的戰略轉型期，具體表現在:一，援外方針的改變。我國仍然將援助第三世界國家放在戰略高度考慮，對過去的援外工作基本上是肯定的，但對工作中的弊端進行了深刻反思總結。1983年初，中共中央又提出了“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發展”四項原則，以此作為工作中的指導方針。二，援外方式的轉變。對外援助的方式從以往基本上為無償贈送變為以無息貸款或政府貼息貸款為主、贈送為輔。這種方式更適合目前全球經濟發展的大環境，更容易得到各方的重視，使受援國能切實重視起來，不再無度浪費，對當地的經濟發展起到應有作用。另外對資金的使用也有了專門機構進行監督管理，使其更為科學。三，援外項目在管理上的改善。在對外援建項目的管理上，中國政府鼓勵和支持本國企業通過正當競爭，積極介入，通過自己的辛勤勞動、科學管理以及與當地政府和企業的溝通，增加中國在當地的影響，提升國家形象。值得注意的是，中國目前參與的不少援外項目是資源類項目，這些項目完工并投入生產后，其產出品正是中國經濟發展所需要的。受援國如果在償還能力上出現問題，沒有足夠的資金，那可以用這些產出品還債。

我國援外技術合作項目的現狀

60多年來，我國援外工作成效顯著，在維護世界和平穩定、促進共同繁榮發展中發揮了重要作用。一是促進廣大發展中國家經濟社會發展。二是增進與廣大發展中國家的友好關系。三是深化與廣大發展中國家的互利合作。四是提升我國的國際地位和樹立了良好的國際形象。

通過技術合作項目，鞏固與受援國的技術經濟合作關系，確保所建項目的正常運轉及當地人員的持續技術培訓。為援外企業在當地持續性承接項目搭建良好的平臺，同時為閑置設備、機械提供駐地，便于在當地扎根發展。通過技術項目合作，培養了一批具有多種技能的專業勞務隊伍，以及具有豐富技術合作管理經驗的管理人員隊伍。

60多年來的援外技術合作雖然取得顯著成績，但面臨新形勢，尋求可持續發展之路，通過調查研究，我們發現還存在一些問題。

援外技術合作項目存在的問題及原因分析

援外人員相關待遇偏低。目前，援外人員的工資待遇執行的還是2007年財政部頒布的標準，由于物價、稅收、匯率的變動，實際購買能力下降。通過調研，正高職稱專家的工資標準為1960美元/月，而因待遇低，援外企業招不到或留不住專家，不得不將專家工資待遇提高到3000~4000美元/月;其次，援外人員缺醫療保險、艱苦地區補貼、高原地區補貼、探親規定不夠人性化(不能每年回國探親一次)，也都影響到援外工作人員的工作積極性。

企業利潤空間偏小。現在承擔援外技術合作項目的企業不可預期的費用預算只有2%，利潤空間只有10%左右，企業抗風險的能力很差。通過調研，我們發現，由于對外技術受援國大多為非洲等自然條件相對惡劣的國度，疾病、戰爭、災害風險相對較大。針對上述情況，可以考慮將不可預期的費用比例上調到15%，適當增加企業的利潤空間。

資源耗費過大，企業負擔加重。援外技術合作項目對專業技術人員有很高的要求，如考察階段明確要求為“高級工程師”，以及專業的完整配套。這導致人力資源的浪費，援外技術合作項目大多為小項目，由于其技術的通用性，不必需要求高職稱的專業人員和細的專業分工，有經驗的工程師能夠承擔起相關的工作。

援外技術合作項目管理人員登記備案嚴重不足。根據“商援發[2007]201號文”要求，援外技術合作項目企業須將本企業符合規定資質條件的工程管理人員向商務部申請備案登記，通過資審后，參加培訓且考試合格人員獲得相應的崗位證書后，才能承擔相應的援外任務②。但是，由于援外企業生產任務的繁重，大量人員脫產培訓難以實現，導致援外企業人員備案嚴重不足，有些人員雖通過資審，但未參加培訓和考試，更未獲得相應的崗位證書，這些將直接影響援外企業參與援外技術合作項目的投標資格和項目順利實施。

多頭管理和交叉管理。我國在技術援助系統方面存在著組織并列且分割、單純或者直接依靠政府部門的問題，涉及技術援外的政府機構之間關系較松散，存在援助任務相互重疊的情況。我國一直缺少一個全權負責的技術援助機構。2008年商務部會同外交部、財政部等有關部門和機構，正式成立對外援助部際聯系機制③。2011年2月，部際聯系機制升級為部際協調機制，但與獨立的技術援助專門機構相比，在權威性、功能性和專業性方面都有相當的差距。

兩期項目不能無縫銜接。現在的技術合作項目一般為兩年一期，上一期項目結束與新一期項目開始，中間有很長一段時間間隔，最長的達一年之久，導致原有項目不能得到很好的延續，設施閑置，甚至項目停滯，人力物力浪費嚴重④。主要原因是從下期項目立項到實施單位與經濟合作局簽訂內包合同的審批手續比較繁雜，涉及的相關部門很多，基本上要耗時一年以上，即使實施單位提前做好物資采購和人員派遣準備，還是會因為項目任務書不能到位而導致項目無法實施，嚴重影響了項目的實施進度。建議商務部主管部門與駐外經商處溝通，了解項目的實際需要，明晰管理層次，簡化手續，縮短審批時間。

缺乏技術合作項目進程和質量實施管理的機制。目前，援外技術合作項目實施存在以下突出問題:地方商務主管部門的作用沒有得到有效發揮;企業實際消耗的物資無法準確界定;企業產出無法確定;企業不重視項目的可持續發展;企業專家隊伍不穩定，導致浪費太大;項目經費的實際使用管理難到位，易出現漏洞。針對上述情況，急需制定一套符合實施項目的實際情況、具體操作性的管理制度，并以此作為考核援外人員工作業績和表現的衡量標準;與援外項目組保持密切的溝通，隨時了解和掌握項目的執行情況，對有悖于管理制度的現象及時采取措施予以制止，并給出明確的整改要求;保持與駐外經商處的聯絡，通過經商處不定期地對項目實施情況進行檢查，以獲得真實的信息反饋;認真對待和分析援外技術緩上報的工作簡報和季報，及時發現問題，并給出整改措施;項目執行過半，派員到現場對項目進行中期檢查，全面掌握項目的實施質量和進度;通過項目結束時，要有駐外經商處的驗收紀要，掌握項目的最終實施狀況。

援外技術合作的立項沒有充分考慮到受援國的實際需要。援外技術合作項目的選定沒有很好地考慮受援國的實際需求，援助針對性不強，往往會影響到援外技術合作項目的實施效果。

(作者分別為湖南外貿職業學院副院長，湖南外貿職業學院研究員)

注釋

①李榮民:“中國的對外援助促進世界的和諧”，《學習時報》，2006年第7期。

②刁莉:“中國的對外發展援助戰略反思”，《當代亞太》2008年第6期。

③張魯平，李培:“抗美援朝與解放臺灣的擱淺”，《遼寧師范大學學報》，2010年第5期。

④張魯平:“改革開放以來我國對外援助理論與實踐研究”，《蘭州大學學報》，2011年第5期。