對完善行政問責制度的思考

【摘要】行政責任是政府及其公務員基于自己的公權地位和公職身份，對授權者和法律以及行政法規應當承擔的責任。完善我國行政問責制度，要在思想認識上準確把握行政責任的內涵及特征，在框架結構上堅持五大基本原則和明確四個基本問題，在實踐操作層面上著力解決四個難點，從而推動我國行政體制改革。

【關鍵詞】行政問責制度 改革思路 基本原則 難點

在國內外政治生活中，行政問責事件很多。1972年，美國總統尼克松因“水門事件”被迫宣布辭職。20世紀80年代，韓國出現了漢江大橋倒塌事故，漢城市長為此引咎辭職。2001年，德國衛生部長和農業部長因瘋牛病處理不當而引咎辭職。在我國這樣的事件舉不勝舉。2003年，我國近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職。如何進一步完善行政問責制度已成為當前我國行政改革的重要任務。

要準確把握行政責任的內涵及特征

行政責任是政府及其公務員由于自己的公權地位和公職身份，對授權者和法律以及行政法規應當承擔的責任，有三種內涵劃分:一是應為行政責任和不應為行政責任之劃分。政府及其公務員依據憲法和法律法規進行政府行政活動時負有應為行政責任。政府及其公務員在依法進行公務活動時有不得超越行政權限和不得侵害公民權益的責任，這就是不應為行政責任。二是廣義行政責任和狹義行政責任之劃分。廣義行政責任是指政府作為行使行政權力的整體，在實施政府職能時對國家權力主體承擔的行政責任。狹義行政責任是作為政府構成主體的公務員個體，在代表政府實施行政行為時所承擔的責任。三是國家行政責任和個人行政責任之劃分①。政府作為執行行政職能的整體，它所承擔的行政責任表現為國家責任，在通常情況下，由國家承擔政府公務人員在公務活動中所造成的后果。政府公務人員作為具體執行行政職能的個體，所承擔的行政責任又表現為個人行政責任。在特定條件下，則要追究公務人員個人在直接行政行為后果中的責任②。

行政責任作為一種國家現象，有廣泛的政治、社會、道德內容，具有以下特征:一是義務特征。國家公務員承受行政責任的過程，也是一個為公民盡義務的過程。國家行政主體對國家權力主體承擔依法行政、盡職盡責的義務，這種義務具有法律的性質。行政系統內的下級對上級承擔忠于職守努力工作的義務，這種義務具有行政法規的性質。二是任務特征。行政機關及其公務人員所承擔的義務，具體體現為生產公共產品，提高公共服務這兩大行政任務。國家權力主體以憲法和法律的形式規定政府的行政職能，政府組織把這些職能分解委派給具體的公務員。因此，行政機關及其公務人員行使職能，落實行政責任，就是完成具體任務的過程。三是制度特征。憲法和法律明確規定國家內部，行政機關及其公務人員的行政行為，同時，行政機關在法律制度內，用法規和規章以及行政紀律明確行政責任。法律制度、內部規章制度都是行政機關及其公務人員行使職權和落實行政責任的根本依據。四是監控特征。行政責任以外在約束力為支撐，行政責任的核心是保障國家權力的實施，對政府的行政行為必須進行有效的控制。違反法律或違背職守的行政行為都應當受到相應的懲處。行政責任實質上也是對行政主體的監控。

堅持五大基本原則和明確四個基本問題

完善我國行政問責制度的結構框架，必須堅持五個基本原則。一是權責統一原則。行政機關及其工作人員，他們既擁有法律規定的權限，又必須承擔相應的法律責任，要用法律來規定各級政府、政府各部門、工作人員的權限職責。一旦失職，就可以問責。二是有法可依、有法必依的原則。在行政問責中，“哪個來問責，問哪個的責，問哪一些責，怎么樣問責”等都必須有法律依據。要用法律形式，規范“問責的受理機關、問責的對象、問責的事由、責任承擔的方式、責任追究的程序。三是民主公開原則。政府要做到政策透明、政務公開，要完善民主評議制度，運用社會監督機制。四是公平客觀原則。完善行政問責制，必須堅持以法律、政紀為準繩，以事實為依據，準確認定行政機關及其工作人員的行為性質和責任歸屬，恰當作出正確的處理，做到公開、公正、公平。五是賞罰分明原則。要對行政機關及其工作人員履行職責的行為進行實事求是的客觀評估和考核，一旦發現問題，要根據所犯錯誤的情節輕重，追究其責任，實行行政以及法律的懲罰。同時，還要建立激勵機制，對履行職責優秀、工作成績突出者，給予精神或物質的獎勵。

完善行政問責制度的目的，是要對違法或不當的行政行為進行責任追究。因此，在框架結構中，還必須明確五個基本問題:一是行政問責的主體，即由哪個來問責。廣義的行政問責主體，包括同體的問責主體，既有行政機關的上級部門，也有專門的審計、監察部門，也有異體的問責主體，包括人民代表大會、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等。同體和異體的問責主體都可以行使問責的權利。二是行政問責的客體，即向哪個問責，包括各級行政機關和公務員，重點是擔負直接或間接領導責任的領導者。三是行政問責的范圍，即問哪些方面的責任，包括行政管理不善、用人失察、決策失誤、行政效能、奢侈浪費、以權謀私、行政效率、行政質量，損害政府形象、損害人民群眾的權益等等。四是行政問責的程序，即依據什么規定來問責，怎樣進行行政問責，必須以法律作為依據，要嚴格依照法律規定的程序來追究行政責任和實施行政責任的處理。

在實踐操作層面上，要著力解決四個難點

完善行政問責，在實踐操作層面，必須針對當前行政問責中存在的突出問題，著力解決四方面的難點:

一是要著力解決“行政責任界定不清”的難點。在行政問責的操作層面，有一些“行政責任界定不清”的問題。第一，“黨委和行政的責任”的界定不清。在實際工作中，黨委是各單位的領導核心，在重大問題上擁有決策權，凡是認為事關重大的工作，安排部署時，都是以黨委和政府聯合下發文件，其中，有相當部分是屬于行政工作范圍，一旦發現這些文件內容有不當時，很難分清是黨委的責任還是行政的責任，難以問責。第二，“單位一把手與二、三把手的責任”界定不清。在分工時，由一把手負責，出現問題時，往往追究分二、三把手的責任。第三，“集體決定與個人責任”界定不清。因此，要通過行政問責制，明確劃分黨委與政府、正職與副職、領導集體與個人、中央政府與地方政府之間的職責。要明確規定，主持工作的行政首長或黨委書記的決策責任。“集體決策”，就應當“集體承擔責任”。不給任何人留下借口和逃脫責任的理由。要相應建立“決策討論、會議辯論、投票記錄、備案檢查”制度，一旦發生工作失誤，對在決策會議上持各種不同態度的人作出不同的處理，一方面預防不負責任的隨意決策的行為發生，另一方面，一旦發生失誤，可以準確地追究當事人的責任，保證行政問責制的執行。同時，要實行黨委問責制或書記問責制。

二是要著力解決“行政問責依據缺失”的難點。當前，我國體現行政法律責任制度的法律有《行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復議法》、《國家賠償法》、《公務員法》等，對政府責任規定有的過于原則，沒有具體的法律條文，對出現的失誤無法追究。為此，應當制定《政府問責法》，用法規明確政府問責的主體、客體、范圍、期限、程序等事項，解決行政問責法律依據缺失的難題。

三是要著力解決“行政問責程序不完善”的難點。具備完善的程序是行政問責正常運行的保障。行政問責的程序，應當包括“提案、立案、調查、申辯、審議、決定、復議、通知、申訴、執行、結果”等程序。要完善行政問責啟動程序，上級行政機關可以啟動問責，有一定數量的人大代表、政協委員以及公民個人聯名提出問責時，也可啟動問責。要完善人大問責和公民問責程序，保證憲法賦予人大和人大代表問責政府官員的“問詢、質詢、罷免、彈劾權，正常發揮人大和公民監督政府的作用。要完善被問責官員的復出程序，制定被問責而辭職或免職的官員復出的程序。被問責官員重新擔任領導職務時，應提出申請，有關單位按照考核評價標準進行考核，通過考核者，要在媒體上公布正式復出官員名單，然后再進入試用期，試用期合格后，才能擔任領導職務。

四是著力解決“行政外部問責不力”的難點。目前，我國行政問責主要局限于政府部門內部，當上級與下級都必須承擔連帶責任時，就不能保證問責結果的公正性。同時，啟動問責的權力僅僅掌握在領導者手里，容易產生主觀隨意性。因此，就必須著力解決外部問責不力的問題，要發揮人大及其常委會對政府及其組成人員的問責監督，完善人大的罷免權是憲法規定的重要內容。要發揮媒體的輿論監督作用，發現有失職行為或違法犯罪時，通過媒體曝光，對其進行問責。

(作者單位:內江師范學院離退休工作處)

注釋

①馬慶玨:《中國行政改革前沿視點》，北京:中國人民大學出版社，2008年，第192~193 頁。

②吳愛明，劉文杰:《政府改革—中國行政改革模式與經驗》，北京:新華出版社，2010年，第76頁。