城鎮居民養老保險試點政策研究及建議

【摘要】借鑒保險信息不完全理論，在分析中國現行城鎮居民社會養老保險制度的理念、內容基礎的同時，對于養老保險制度可能出現的問題進行前瞻性評估;同時考察“新農保”政策實施過程中出現的具體問題，尤其是由于相似的政策條款可能引起的問題，對未來的政策實施進行理論預測，并提出具體建議。

【關鍵詞】城鎮居民養老保險 保險信息不完全理論 代際矛盾 捆綁機制

2011年6月13日，中國政府網發布《國務院關于開展城鎮居民養老保險試點的指導意見》;2011年7月1日，全國范圍逐步開展城鎮居民社會養老保險試點推廣工作，預期2012年基本實現城鎮居民養老保險制度的全覆蓋。目前來看，該制度的運行成效尚未顯現，借鑒保險信息不完全分析理論，試著通過理論的共性來探討政策實施過程中可能出現的問題。另外，城鎮居民養老保險政策的試點地區以新農保為基礎，實施過程中提倡兩者逐步并軌結合，兩者的政策在制定中有許多相似之處，可以借鑒新農保的實施概況，針對兩者的不同之處進行進一步的分析。

城鎮居民養老保險的基本理念

全國第六次人口普查顯示，我國總人口達到13.39億，居住在城鎮的人口總數為66557萬人，占總人口比重為49.68%，60歲及以上人口約1.7億，占總人口比重為13.26%。①普查顯示，我國人口具有城鄉人口持平、出生人口性別比偏高、人口流動性增強等特征。其中變化最為顯著的是人口年齡結構變化，青少年人口比重較以前下降了6.29個百分點，60歲及以上人口上升了2.39個百分點，65歲及以上人口比重上升了1.91個百分點。②這表明我國的人口紅利期逐漸衰退，老齡化逐漸加重。城鎮居民養老保險將參保對象鎖定在既沒有參加城鎮職工養老保險，也不在“新農保”保障范圍之內的群體，有利于逐步將養老保險覆蓋面擴展至全體居民，實現“老有所養”的發展目標。

綜觀城鎮居民養老保險政策的四大原則，“保基本”與“有彈性”相伴而生，體現了兼顧效率與公平的思想，政府提供的社會保險保障基本生活，適當拉開檔次，更高的生活需求建立在自我經濟基礎上，由市場給于滿足;“廣覆蓋”體現為了避免養老保險資源的浪費，尤其是重疊浪費，每個種類的險種都有特定的參保群體，但是，各個險種構成的社會保險體系覆可以蓋到全體居民;“可持續”更是將社會保險基金的合理有效運營作為首要考慮對象，確保該險種的持續長遠發展。

政策內容分析

城鎮居民養老保險政策主要內容分析:

參保條件方面。“年滿16周歲不符合職工基本養老保險條件的城鎮非從業居民”，從社會保險體系方面來講，將社會保險覆蓋面擴展至全體居民，對基金的管理采取縣級統籌，有條件的地方省級統籌，并入“金保工程”體系，大力推行社會保障卡，建立專門的經辦管理機構，有利于降低社會養老保險的管理成本，根據發放待遇與成本管理之間的負相關關系，有利于我國居民整體上養老保障水平的提升。

基金籌集的政府補貼，彌補市場對準公共產品的失效調節。養老保險是每個社會人、自然人不可或缺的保險項目組成，提供養老保險有利于我國應對老齡化問題帶來的挑戰，促進社會和諧，轉移代際矛盾。

分類繳費，明確了保險的權利與義務的關系。進行不同檔次的劃分，一方面，設立最低的100元繳費標準，經過地方財政補貼后基本達到每月60元的最低發放標準，成為一定的生活保障基礎;另一方面，在自我選擇繳費標準的基礎上，根據自己的經濟情況，給予較多的選擇，避免養老保險待遇的“一刀切”，有利于適當地提升居民的養老保險待遇。

加大宣傳，充分調動城鎮居民參保積極性。盡量解決居民的疑慮，減少險種推廣實施中的困難。不同于農村的信息閉塞，城市的網絡和媒體宣傳更具可行性，居民生活在信息環境之中，加大對居民的養老保險信息正確引導機制，對居民養老保險的推廣具有重大作用。

建立個人賬戶和基金發放的匯率和彈性浮動機制。城鎮居民養老保險建立在城市低保和城鎮職工養老保險已經建立的環境下，城鎮低保部分地區實行物價浮動機制，我國的城鎮職工養老保險制度也根據經濟發展，逐年提高養老待遇，在這些基礎上，實行浮動的待遇機制，具有一定的吸引力。

總之，在城鎮居民養老保險政策這個問題上，對于信息不對稱造成的市場失靈，政府應當做出積極的對策，在調整經濟主體關系的同時，注重公平與效率的關系，盡量降低社會風險的不確定性。通過政府政策引導，居民自主選擇繳費，社會公眾參與監督的形式，建立、管理城鎮居民養老保險體系。

政策的前瞻性評估

對城鎮居民養老保險政策實施過程中可能出現問題的預估:

逆向選擇挑戰政策的可持續性發展。一方面，相對于城鎮職工養老保險，各地的基礎養老金存在差異。不利于參保群體中高風險群體與低風險群體比重的協調。以2008年為例，居于首位的上海市相對最末尾的江西省，差距巨大。這與指導意見中的每月55元的國家標準相比，存在6~26倍的差距。③不利于吸引經濟實力較強的低風險群體的參與。另一方面，相對于“新農保”最高500元的檔次，城鎮居民養老保險增加到了1000元，這對于農村居民，尤其是城市化進程中的村民具有一定的吸引力，會吸引其中的部分群體轉入較高收益回報的險種體系中，總體符合“新農保”與城鎮居民保險政策統一發展的理念，但是，會對“新農保”體系造成一定的逆向選擇。

道德風險帶來參保者的違規操作。根據信息不完全理論，參保者為了獲得較多的利益或者減少花費，會采取一些違規的操作方式。我國養老政策一直秉持“老人”、“中人”、“新人”的實施理念，城鎮居民養老保險規定，在政策實施時已滿60周歲的居民，不需繳費，可直接按月領取55元的基礎養老金。這種根據政策制定時間“一刀切”的方法，對于政策實施中未滿60周歲的居民具有非常大的吸引力，他們會選擇瞞報或者虛報自我真實年齡，換取政策轉軌中帶來的部分利益。

僥幸心理激化家庭的代際間矛盾。年輕人對于養老缺乏理性的預期和憂患意識，對參保采取抵制態度。但是，政策中規定“引導城鎮居民養老保險待遇領取人員子女按規定參保”，這在“新農保”的實施過程中形成了“捆綁”效應，嚴重侵害老年人的合法權益。

政策建議

逐步完善相關的政策機制，廢除“捆綁機制”。彈性就業越來越成為21世紀的主要就業模式，人們的就業變動性逐漸增大，應當增強養老保險不同機制間銜接和不同地域間轉換的明晰化及可操作化。

吸納社會閑散資金，構建多支柱養老保險基金體系。對于農村居民，城鎮各類社團、基金會及民辦非企業單位聚集，市民具有組織基礎，社會資金豐富。對于職工及公職人員，他們的養老保險基金主要有政府補貼，單位和個人共同負擔，保險待遇水平較高。應針對政策實施中的資金問題，制定完善相關組織資金注入機制，穩步提高居民的養老保險待遇。

加強基金管理，逐步提高統籌管理層次，統一養老保險格局。我國的養老保險統籌層次低，試點地區多局限于縣級統籌，部分地區實行省級統籌，有悖于“大數法則”，不利于各級政府的責任分擔，不利于基金的征集管理和充分利用，不利于保險經辦隊伍人員素質的提高。同時也限制了參保群體的社會流動性，不符合社會發展的現代化需求，容易產生地區差異，不利于地區間協調發展。因此，應當采取指標操作，逐步提高統籌層次，設定省級統籌標準。

加大參保宣傳，逐步提高養老保險的替代水平。新農保實施過程中，由于繳費的標準間差額較小，加上“舊農保”的中斷實施，農民參保信心不足，較多選擇最低檔次繳費標準，僅僅從參保率上有所體現，并不能對未來老年生活產生根本保障。在評定試點工作的過程中，應綜合考慮繳費檔次比重，根據本地區現行的其他相關養老保險及城市最低生活救助標準，設定合理的繳費標準。

注意養老保險體系的一致性與統一性。職工養老保險、公職人員養老保險機制中規定男女差別5歲左右的退休年齡，“新農保”與城鎮居民養老保險機制規定男女均為60周歲開始領取養老保險金。退休年齡的意義在于確定退出勞動領域的年齡，應當在充分尊重勞動者自我意愿的前提下，參保群體自主選擇適當的退休年齡。世界發展的趨勢是退休年齡不斷延遲，男女差別逐漸縮小。

(作者單位:鄭州大學公共管理學院)

注釋

①②2010年第六次全國人口普查主要數據公報(第1號)，中國新聞網，http://www.chinanews.com/gn/2011/04-28/3004638.shtml，2011年4月28日。

③鄭功成等著:《中國社會保障改革與發展戰略(養老保險卷)》，北京:人民出版社，2011年，第128頁。