資源型城市可持續發展的立法定位分析

【摘要】我國資源型城市可持續發展立法工作正在前期的準備階段。立法定位是利益分配的一種標準或準則，它決定了資源型城市可持續發展立法的價值、功能及其在中國法律體系中的地位，因此在立法的前期研究中必須研究資源型城市可持續發展的立法定位問題，包括立法的價值定位、立法的功能定位、立法的位階定位和立法的內容定位。

【關鍵詞】資源型城市 可持續發展 立法定位

由于資源枯竭、生態環境破壞嚴重等問題，資源型城市成為我國經濟和社會發展問題突出的典型地區。國家高度重視資源型城市可持續發展問題，出臺了一系列政策和法規。據統計，該領域相關的行業性法律有9個、國家相關部門的規章約30個，此外還有“一市一策”、“一時一策”的地方政策若干。實踐證明，單純依靠國家政策和行政規章來規范資源型城市發展，存在橫向和縱向協調性不足、長期穩定性差、系統性差等弊端。

本文主要是從法理層面對資源型城市可持續發展立法的立法定位進行研究。從某種意義上說，立法是利益分配的過程，立法定位則是利益分配的一種標準或準則，它決定了資源型城市可持續發展立法的價值、功能以及其在中國法律體系中的地位。

立法的價值定位

美國著名法學家博登海默認為，“在作為其社會廣大成員共同的價值觀念的凝結物的憲法和法律中，價值判斷有著十分重要的意義，法律中所要排除的只是個人的價值判斷，而不是社會性的價值判斷?！雹儋Y源型城市傳統的經濟發展是以“兩高一低”(高開采、低利用、高排放)模式運行的，其基本價值判斷停留在“追逐經濟利益最大化”層面。日益嚴峻的生態和社會問題正是人們在利益最大化理念指導下片面追求經濟增長所造成的。因此在對資源型城市可持續發展的立法過程中，必須確立一種新的價值判斷標準，即“可持續發展”。

“可持續發展”價值觀要求資源型城市的可持續發展法所確立的基本法律制度，不僅要體現經濟發展與自然資源利用之間的可持續，還要體現經濟發展與社會發展之間的可持續，即要兼顧保護生態環境和資源、促進經濟發展與社會發展。立法應按照“可持續發展”標準來確定何種行為和利益是正當的，是值得保護的。凡是有害于可持續發展的行為應該被禁止，不利于可持續發展的行為應該被限制，有助于可持續發展的行為應該得到肯定和保護。

立法的功能定位

法的功能是指“立法者為達到對社會的控制，在一定的價值觀或立法目的指引下，預設于法律中并期望通過法的實施而形成一種積極的客觀社會后果，以利于實現法律的目的或價值的預期”。②在“可持續發展”立法價值的指引下，資源型城市可持續發展法的功能應集中體現在對資源、經濟與社會三者利益關系的平衡上。具體表現在促進資源型城市提高資源利用效率，保護和改善環境，確保經濟持續、健康、協調發展，保障居民生存權利，實現社會全方位可持續發展等方面。資源型城市可持續發展法功能的發揮，取決于其制度的設計能否規制和誘導人們的行為朝著推動環境保護與恢復、促進人類與自然和諧共處、充分保障人權的方向演進。

立法的位階定位

在立法的基本理論中，法律是有位階的。如果從法律位階視角來定位，應當將資源型城市可持續發展立法列入法律中的非基本法律序列。具體原因分析如下:

從《立法法》的基本原理視角分析。在我國法律體系中，憲法位于法律體系頂端，具有最高法律效力，它是制定一切法律和行政法規的依據。法律位于第二位階。我國憲法規定，我國最高權力機關(全國人大)及其常設機關(人大常委會)有權制定法律。法律序列又分為基本法律和非基本法律，基本法律只能由全國人民代表大會制定，非基本法律由全國人大常務委員會制定。資源型城市可持續發展法應屬于其中的非基本法律，因為基本法律的內容直接涉及全國公民的切身利益，并要求全國人民普遍和直接遵守，而非基本法則是規定和調整除基本法調整以外的，關于國家和社會生活某一方面具體問題的法律關系。資源型城市的可持續發展問題并不是一個全國性的問題，而只是部分城市的問題，屬于社會生活中某一方面的具體問題，因此不適合由全國人大制定基本法，而應由全國人大常務委員會制定非基本法律。

從我國各個資源型城市正在適用的法律性文件現狀分析。目前，我國對資源型城市可持續發展的相關立法文件大都散布在《規則》、《暫行規定》等文件中，還沒有一部科學、嚴密、完整、專門的法律來規制資源型城市在發展過程中出現的資源枯竭、經濟發展不足、社會不穩定等問題。另外，現存的大部分規范性文件僅限于部委規章、條例或地方人大出臺的各種法規和地方政府的部門規章，甚至有很多僅僅是地方政府的一種政策決定，這些法律性文件的法律效力大大低于法律的效力，有些法律性文件規定不細致，缺乏可操作性，罰則不清，影響了這些規范性法律文件的約束力和強制力的發揮。鑒于此，我國需要由全國人大常務委員會制定一部針對資源型城市可持續發展問題的專門法律，規制資源型城市政府、資源開發利用企業以及其他社會各界主體的行為，解決資源型城市發展過程中出現的生態環境惡化、經濟發展滯后和社會矛盾突出等各種矛盾，平衡環境、經濟與社會之間的關系，使法律主體權利義務明確，激勵有據，罰責明晰。

從國外發達國家立法經驗視角分析。縱觀發達國家對資源型城市立法的歷史發展，日本的有益經驗值得借鑒。日本領土面積小，資源匱乏，這種客觀國情決定了日本對資源的利用極其重視。2000年，日本出臺了《推動形成循環型社會構造的基本法》。日本的經驗是在各個單行法規、地方性法規或規章發展成熟后，對原有抽象性法律文件進行整合，出臺專門的全國性法律。這種立法模式值得我國借鑒，我國目前在資源型城市可持續發展領域的單行法規、地方性法規、地方規章、甚至國家和地方政策種類繁多，地方的差異性會導致各抽象性規范文件發揮的作用不同，甚至會導致同樣的違規行為受到不同的處理，有損公平正義原則。為了有效地治理資源型城市，促進其可持續發展，我國需要在國家層面出臺對全國資源型城市具有普遍適用效力的法律，綜合調整資源型城市的可持續發展。

立法的內容定位

資源型城市可持續發展立法的內容不應該源于抽象的法律概念，而應該源于現實的社會需求。因此，資源型城市可持續發展法從內容上來看，應當是一部綜合性、政策性的實體法。

資源型城市可持續發展法應當是綜合性實體法。1989年第44屆聯合國大會第85次會議通過的《關于召開環境與發展大會的決議》指出:“全球環境不斷惡化的主要原因是不可持續的生產和消費方式……建議……在所有國家制定和促進持久和無害環境的發展政策，特別強調將環境問題納入經濟和社會發展進程，以及制定和實行各個部門的政策”。③這種呼吁證明可持續發展法所要確保的利益既不是單純的自然資源，也不是純粹的經濟與社會發展，而是“環境—經濟—社會”、“國家—地方—個人”的綜合利益考量。這就要求資源型城市可持續發展法具有綜合性，它不僅要平衡公益與私益的矛盾、權力與權利之間的矛盾，還要平衡國家與地方之間的利益矛盾，政府與個人利益之間的矛盾以及私人之間的利益矛盾，從而使得不同利益訴求之間能協調與兼容。

資源型城市可持續發展法應是政策性實體法。國內外經驗表明，資源型城市可持續發展是一項長期的任務，需要做出艱苦不懈的努力，各項方針政策需要保持穩定性。資源型城市可持續發展立法應對資源型城市可持續發展中的普遍性問題做出規定，體現國家對資源型城市的戰略決策，并將國家相關方針政策法律化，為資源型城市營造良好的法治環境，規避政策多變和個人意志的干擾，消除制約發展的體制性障礙，保障資源型城市可持續發展工作有序地推進。因而它在本質上也是一種政策性立法。

綜上所述，我國資源型城市可持續發展領域亟需一部統一的法律，該法律的定位必須符合中國當前發展的國情。國家以上述立法定位出臺資源型城市可持續發展法將與現行有關資源型城市發展的政策法規相互協調，相輔相成，從而形成一個完整、有序的資源型城市可持續發展法律體系，共同促進資源型城市“資源—經濟—社會”可持續發展的總目標的實現。

(作者單位:遼寧省沈陽大學政法學院;本文系2009年國家發改委項目“資源型城市可持續發展立法若干問題研究”的階段性成果)

注釋

①[美]博登海默:《法理學:法哲學及其方法》，北京:華夏出版社，1987年，第487~488頁。

②甘強:“經濟法與社會法的法功能配合—經濟法與社會法關系之研究”，《理論與改革》，2006年第3期，第127頁。

③萬以誠、萬岍選編:《新文明的路標—人類綠色運動史上的經典文獻》，長春:吉林人民出版社，2000年，第8頁。