地方行政立法質量評價標準分析

【摘要】行政立法質量評價標準是構建地方行政立法質量評價體系的核心內容，對提高地方行政立法質量意義重大。根據社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質量評價應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

【關鍵詞】地方行政立法 質量評價 合理性 合法性 實效性

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點必將逐步轉移到提高立法質量上來。要提高地方行政立法質量，需要確定相應的質量評價標準作為衡量尺度。根據社會主義法治理念和《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)、《規章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質量評價，應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

合理性標準

合理性即地方行政立法的科學性和民主性程度，是衡量立法質量的首要標準。合理性標準考評的是地方行政立法是否符合社會主義法治理念和法學理論的基本要求，能否準確反映社會和經濟發展規律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質量問題，評價指標主要有:第一，立法事項的得當性。地方行政立法是地方政府加強經濟調節和市場監管、強化社會管理和公共服務的工具。符合人民的利益，適應經濟社會發展的需要，反映時代的特征，是其作用有效發揮的前提。因此，有必要對立法事項的得當性進行評價，以確定該立法文件能否繼續存在或者是否需要修改。其評價內容主要包括:一是該事項否屬于本行政區域發展過程中面臨的重要問題，或是與人民群眾利益密切相關的重要事務;二是能否用法律手段來規范，并且用法律來規范是否最有效率;三是有無立法空間，能否有效適用，是否存在重復立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當性，即是否符合公平正義的基本價值理念。評價立法目的的正當性，應著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即:一，是否符合黨和國家的大政方針，是否以解放和發展社會生產力為出發點，是否符合社會和經濟發展的規律;二，是否充分反映和體現最廣大人民的根本利益，妥當處理了各種利益關系;三，是否有利于維護公共利益和社會秩序，對人的行為起到了教育、指引、預測、評價、保障等作用。第三，立法內容的適當性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機關履行行政管理職責的行為提供依據。這必然要求地方行政立法的內容應具有適當性，即其所設計的管理制度和對權利義務的安排應當合理，有序利用立法資源，遵循并反映經濟社會發展規律和該立法文件所調整、規范事項的規律。評價該立法文件的內容應包括:一是對實施主體職責、權限的界定，對相關部門權力配置的規定是否準確、恰當;二是對權、責、利尤其是公權與私權的配置是否平衡、合理，有無違法擴大部門行政權力和地方利益的情況;三是制度安排是否合乎常理常識和人性人情，合乎所規范事項的實際特點，合乎所規范事項的管理規律;四是法律責任的設定與違法行為的社會危害程度是否相適應，執法自由裁量權的幅度范圍是否必要和適當。

合法性標準

維護社會主義法制的統一和尊嚴是我國的一項基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現，就是要求地方政府的立法活動及其發布實施的法律文件具有合法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據，做到不超越立法權限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標準的評價指標包括:第一，立法主體的合法性。《立法法》對中央與地方的立法權限范圍做了劃分，規定地方人民政府只能就“地方性事務”立法。因此，本指標應重點考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級人民政府組織法》允許地方政府立法的事項，有否存在違背法律優先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產生有賴于科學、民主的立法程序。因此，有必要對該立法文件的立法程序是否符合法律規定，是否民主、科學、合理進行考察，具體評價內容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過程中是否做到了嚴格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學合理等。第三，立法內容的合法性。立法內容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護國家整體利益、維護社會主義法制的統一和尊嚴出發，努力做到與憲法、上位法的規定和基本精神相一致，實現不抵觸、不越權。評價內容包括:一是該立法文件的具體規定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規定是否相抵觸。二是該立法文件設置、規定的行政許可、行政強制措施、收費等具體內容是否違反《行政許可法》及有關法律、行政規章有關實施機關、程序、條件和期限等方面的規定。三是該立法文件規定的法律責任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關法律、行政規章的規定。

技術性標準

立法實際上是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規律的科學活動和技術活動，所以技術性標準應成為衡量地方行政立法質量的重要內容，其用來全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學原理，是否選擇了適當的模式、方法安排其結構安排，并做到文字表述清晰、規范。技術性標準的評價指標包括:第一，文字表述的明確性。法律規范都是用語言文字表述的。立法文本中法律用語的使用只有做到概念明確，邏輯嚴密，法律指示清楚且無歧義，才能保證法律規范的有效實施。對文字表述明確性的考察內容包括:一是概念表述是否準確，有無概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語言使用是否規范，且簡潔易懂。三是句子結構的主謂賓搭配是否妥當。四是標點符號的使用是否規范。第二，邏輯結構的完整性。這是從立法技術角度來考察該立法文件的內在結構是否合理，條文設計是否科學嚴謹。評價內容包括:在整個立法文本中，前后條文之間是否相互呼應，完整體現假定、處理和制裁這三部分內容，做到了一定的行為模式配以相應的法律后果。立法文件是否對法律行為，尤其是執法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規定，能指導人們正確地依法辦事。第三，相關立法間的協調性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實體法與程序法之間協調一致、相互配合，形成統一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過對相關同位法、配套規范性文件、其他公共政策等的比對，確定該立法文件的內容與本行政區域內的其他地方性立法文件的內容是否相協調、銜接;通過比對該立法文件的條文內容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對該立法文件的協調性作出判斷。第四，解決問題的針對性。地方行政立法切實解決自己特殊問題的基礎是符合本地基本情況和現實狀況。地方行政立法只有認真把握針對性原則，堅持因地制宜、因時制宜，才能獲得較高效益。對針對性的評價，應著重于考察該立法文件所規范的事項是否是本地特有的、比較突出的問題以及解決問題的手段是否有本地特色。

實效性標準

實效性標準通過檢驗地方行政立法設置的制度在實施中的實現程度，使我們得以立足于更廣闊的時空基點來觀察該立法文件，為法規的立、改、廢等提供依據。評價實效性的基本指標如下:第一，行政執法的有效性。地方行政立法是為行政執法而立的法，行政執法的有效性最能反映立法文件在實施中出現的各種問題，在整個實效性評估中占有特別重要的地位，評價內容包括行政部門執法的自覺性和積極性、行政部門執法的難易程度和針對該行政執法行為的行政復議、行政訴訟或者投訴的數量。第二，守法的有效性。法律制度高效實現的表現和重要條件之一是社會主體的普遍守法。因此，有必要通過考察該立法文件對人們行為的規制狀況，以及公眾對該立法文件的認知和自覺遵守情況，對守法有效性進行評價。對人們行為規制狀況的考察，應著重于了解在實施該立法文件的不同階段內，違法行為的總數量和同一行為人重復違法行為的次數;對公眾認知遵守情況的考察，則可通過了解本行政區域內社會公眾對基本制度的知曉率、對立法制度的認可度、對行政執法效果的評價和自我守法情況的評價等來完成。第三，與經濟社會發展的適應性。地方行政立法功能的實現，在很大程度上取決于立法文件設立的制度與政治、經濟、社會、文化發展相適應的程度。本指標通過對該立法文件實施后對政治、經濟、社會、文化、環境等方面的影響，以及實施成本與產生的經濟、社會效益情況等的分析，評價該立法文件是否基本滿足該立法文件調整對象的社會需求;是否有針對性地解決了行政管理中存在的問題;對經濟社會發展是否起到了積極的推動作用;預期的立法目的能否實現等。

上述四項評價標準，是對單項地方行政立法進行總體評價的主要依據。在實際操作中，這四項評價標準應當綜合運用，但并不一定要將所有指標逐一考察。我們傾向于評價任何一部地方行政立法，都必須對立法內容的適當性、合法性，立法的明確性、完整性、協調性，行政執法的有效性，與社會經濟發展的相適應性等指標進行評價。至于其他指標，可由評價主體根據被評價對象的具體內容與實際需要，選擇評價。

(作者為鄭州航空工業管理學院法律系副教授)