地震災區農村移民集中安置比較研究

【摘要】為總結四川地震災區災后重建的農民集中安置的經驗，研究災區農民可持續發展狀況，文章采用文獻研究法、訪談法和問卷調查法對彭州、北川農村移民集中安置情況及群眾滿意度進行了調查，對比總結了兩地災區農村移民集中安置模式的成績和經驗。

【關鍵詞】災后重建 農民 集中安置 可持續發展

“5·12”汶川大地震造成災區農民住房大面積毀損，耕地面積急劇減少、質量下降，農村環境容量明顯下降，少數區域甚至已不適宜人口居住，數十萬因災失地的農民需要搬遷安置。四川地震災區災后重建的農村移民安置，采取了就近就地安置與異地遠遷安置相結合，集中安置與分散安置相結合的多種安置模式，本文選取彭州、北川災區農村移民集中安置情況進行了比較研究，現將情況報告如下。

項目調研基本情況

地震災害農村移民的定義。項目將因地震及其次生災害破壞引發的災區農村人口重新安置及其生產、生活、社會、經濟、文化系統的恢復重建活動，定義為地震災害農村移民（以下簡稱農村移民）。

調研對象的選取及調研過程。項目在運用文獻研究法廣泛研究四川地震災區災后重建相關文獻資料的基礎上，深入地震災區農村，采用地方政府相關職能部門訪談法、農民入戶調研法、個案研究法等對彭州、北川、安縣、汶川、茂縣5縣6鎮7村，隨機抽樣的300戶農民及其家庭進行了實地調研，收回有效調查問卷232份以及各縣市統計年鑒、農業經濟統計報表等多種災后農村移民安置第一手資料。其中，彭州、北川抽樣情況如表1。

表1 農戶抽樣調查樣本基本情況

項目調研結果

住房安置。調查顯示，寶山村和吉娜羌寨的所有受訪者均為本地集中安置農村移民，其農房均因災毀損完全重建，在地方政府提供農民自主選擇的政府統一規劃、農民自己建設（以下簡稱統規自建）、政府統一規劃統一建設（以下簡稱統規統建）、原址重建、異地安置、開發重建五種建房方式中，寶山村超過90%的受訪者選擇了統規自建，吉娜羌寨近60%的受訪者選擇了統規統建。重建農房磚混結構占絕對比重，分別達94%和100%；平房率均超過50%，樓房率均為47%。農房重建經費的籌集是災后重建的一個難點，全部調查樣本中13%的受訪者在災后重建項目搬遷中以原房置換政府統規統建住房的方式獲得永久性住房，成功解除了災后農房重建的資金壓力，而寶山村和吉娜羌寨的受訪者多通過政府補助、銀行貸款、親友借款三種方式籌集農房重建資金。

生活安置。調查顯示：災后重建給災區農民的生活條件帶來極大的改善，災區集中居住點基礎設施配套，水、電、路、電視、通訊、互聯網完善程度、覆蓋率較災前大幅提升。寶山村和吉娜羌寨100%的受訪者自來水已入戶；兩村以電為生活燃料的受訪家庭分別達95%和59%，同時分別有44%和53%輔助使用液化氣。受訪家庭主要家用電器的擁有率分別為：彩色電視100%和88%，冰箱68%和71%，洗衣機81%和82%，電熱水器43%和41%，寶山村2%的受訪家庭擁有太陽能熱水器，兩村戶均擁有移動電話分別為2.21部和2.47部。

生產及就業安置。“5·12”汶川大地震造成災區耕地面積急劇減少、質量下降，部分平壩地方的耕地被調整作為災后重建農房的宅基地；農民集中居住后，與農業生產用地距離普遍增加，這使以土地為本的農業生產安置環境容量大大降低。寶山村和吉娜羌寨調查數據顯示，兩村非農安置的比例分別達73%和77%，寶山村約70%的村民在村集體企業務工，吉娜羌寨的主要生產安置去向為建筑業、商貿業和餐飲業，其比率分別達41%、20%和9%。寶山村100%的受訪勞動力順利實現了生產安置，但吉娜羌寨還有17%的受訪勞動力未就業。農業生產模式的調查顯示：寶山村11%的受訪家庭因村集體企業用地等原因實現了農村土地使用權流轉，吉娜羌寨無任何農村土地使用權流轉，兩村均有94%的受訪者從未加入任何農業經濟合作組織，農業生產仍處于小農、分散、低效經營的狀況。調查顯示：兩村分別有5%和35%的受訪者有發展生產或自主創業意愿及資金需求，但均缺乏籌資渠道。

文化、心理及社會重建安置。調查表明，寶山村和吉娜羌寨所有受訪家庭都實現了九年義務教育，都建立了村醫務室、村警務室、圖書館和文化、科技宣傳欄、村務公開宣傳欄、群眾性健身運動設備，都建立了村委會，寶山村還建立了村黨委會、村民議事會、村民監事會并在災后重建、村務管理中發揮了巨大的作用，被100%的受訪者知曉。兩村均已為全體村民購買了新型農村醫療保險，寶山村有8%、吉娜羌寨有6%的受訪者還購買了養老保險。

農村移民可持續發展能力的綜合評價

本次農村移民安置的群眾滿意度調查顯示，對災后重建安置地選擇、住房安置和鄰里關系的群眾滿意度較高，非常滿意和滿意率分別達99%、85%和97%，而災后重建的生產安置和社區管理與服務的群眾滿意度分別是63%和69%，明顯遜色于其他三個指標。令人欣慰的是：寶山村和吉娜羌寨農村移民安置的滿意度均達到或超過本次調研的平均水平，對災后重建安置地選擇、住房安置、鄰里關系的非常滿意和滿意率分別達99%和88%、99%和88%、100%和100%，對生產安置、社區管理與服務的非常滿意和滿意率分別達92%和71%、92%和77%。基于此，我們認為：寶山村和吉娜羌寨農村移民集中安置是成功的，尤其是寶山村，可以給予“非常成功”的綜合評價。

“5·12”汶川地震后，四川省將災后重建的思路確定為：以安置住房建設為核心，產業恢復提升為基礎，城鄉公共服務完善配套為重點。在這一思路的指導下，寶山村所在的彭州市以城鄉統籌的理念，探索農村災后重建發展性、相融性、多樣性、共享性“四性”規劃原則，兼顧農村產業長遠發展、農村風貌特色多樣、農房重建與自然生態環境協調、城鄉公共基礎設施均質化，完成了459個災民集中安置的“四性”規劃，在農房重建模式上提供了原址重建、統規自建、統規統建、異地安置、開發重建五種建房方式，通過創新“131N”基層治理新機制，把知情權、選擇權、管理權和監督權真正交給群眾，充分激發群眾重建家園的主人翁意識。在農房重建資金籌集方面，彭州市通過用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，以市場化的手段獲得級差地租收益，將城補鄉用于災后住房重建；加快農村產權制度改革，通過確權頒證將農村的“資源”變“資產”，借助產權融資擔保平臺，以市場機制將“死資源”變成“活資本”；探索建立“土地銀行”流轉新機制，推進土地資本化經營，吸引社會資金投入災后重建等措施，創新了災后重建融資機制，多管齊下有效地破解了資金難題。此外，寶山村集體強大的經濟實力為災后農房重建提供了有力支撐，還有自己頗具特色的籌資渠道：農村土地集約利用補助、農房重建村集體補助、農房重建村集體擔保農戶貸款，極大地緩解了農房重建的資金壓力。

吉娜羌寨是綿陽市北川縣災后重建規劃“新縣城—擂鼓—曲山”經濟走廊上的旅游景點之一，由政府根據地方經濟發展、災后重建和新農村建設需要編制規劃，按“科學重建，求實重建，安全重建，快速重建，發展重建”和“政府主導，農民主體，社會援助”的重建原則，由政府投資基礎設施建設，成都軍區駐滇某部出動大量人力、機械實施平整場地、開挖基槽，綿陽投資公司義務承擔主體工程建設的人工、機械費用，受災農戶承擔每平方米1100元的材料費用，創造性地走出了一條地方政府、人民軍隊、農戶、公司企業合作重建的道路。吉娜羌寨農村移民建房資金由自籌、國家補助、銀行借貸和社會捐助組成。北川縣政府在農村信用社向每戶提供不超過5萬元的政府貼息貸款的基礎上，又為部分信用良好的農戶提供了二次貸款，大幅度地減輕了農房重建資金籌集的困難。在農村移民生產安置方面，吉娜羌寨憑借北川縣政府的科學規劃、大力支持和精心指導，趟出了一條政府指導、村民集體經營、有效配置資源、錯位發展的特色旅游發展之路。

寶山村和吉娜羌寨農村移民安置的成功，是四川農村災后重建的一個縮影，它得益于地方各級政府創造性地執行四川省委城鄉統籌發展、科學發展，改善農民生產生活條件、優化農業產業結構、促進農村經濟的多元發展的農村災后重建戰略，得益于地方各級政府把災后重建變成了深化城鄉統籌發展的機遇、加快解決“三農”問題的機遇，創造性運用統籌城鄉發展的方法整體推進災區農業、農村、農民可持續發展的科學重建。實踐已經證明，以城鄉統籌的思路統領農村災后重建工作，能為災區農業生產和農村經濟、社會、文化的全面恢復發展、災區農村移民的可持續發展建立起長效的保障機制。

（作者單位：西昌學院；本文系四川省科技計劃2011年項目“災區農村移民安置模式與可持續發展問題及對策研究—以彭州、北川為例”成果，項目編號：2011ZR0098）