如何健全三江源生態移民基本社會保障體系

【摘要】三江源生態移民為三江源環境保護和建設作出了重要貢獻，為保證移民“移得出、穩得住、能致富、不反彈”，需要幫助移民解決后顧之憂，建立健全社會保障體系。通過項目帶動就業，促進其產業發展，走特色、科技、綠色、生態、環保、循環、低碳、可持續發展之路。

【關鍵詞】三江源 生態移民 社會保障 產業發展

青海是長江、黃河、瀾滄江的發源地，素稱“三江源”。2005年1月國務院常務會議審議批準了《青海三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》（以下簡稱《規劃》）。根據《規劃》，“三江源自然保護區生態保護和建設工程”將黃河、長江和瀾滄江源頭地區的牧民10140戶，55773人，從生態惡化區遷至城鎮、鄉政府等交通便利、氣候條件相對較好的地方生活，以加快三江源區生態恢復，這是中國目前實施的涉及搬遷區域最大的生態移民工程。我們于2011年8月間對果洛新村移民點對移民的生活、生產現狀進行了深入的調研。

果洛新村概況

果洛新村是青海省果洛州唯一遷往州外的移民社區，地處同德縣巴灘，海拔3300米，位于同德縣城東部，距同德縣城22公里，距離果洛州府大武鎮180公里，距瑪多縣城400公里。全村共有189戶731人，勞動力313人。黃河、黑河兩鄉共禁牧135.42萬畝，戶均禁牧6944.6畝，減畜9341頭只匹，折羊單位21467只，戶均減畜47.9頭只匹，為三江源地區生態保護作出了犧牲和貢獻。

2003年，青海省退牧還林（草）生態移民整體搬遷項目計劃在青海省果洛州瑪多縣黃河鄉、黑河鄉實施，本著“政府引導，群眾自愿”的原則，將黃河、黑河兩鄉共195戶，752人整體搬遷，其中189戶，731人搬遷至青海省海南州同德縣巴灘建設移民定居點—果洛新村。2005年該項目正式納入到“三江源自然保護區生態保護和建設工程”投資計劃之中。該工程于2005年8月開工，189戶戶均投資8萬元，總投資1512萬元，水、電、路、學校等配套設施投資491萬元，2006年10月建成完工，并完成了所有移民群眾的搬遷入住工作。

移民后，國家統一給搬遷戶發放6000元的飼料糧變現補助，并給予每戶2000元的燃料補貼，享受期10年，這些補助能夠部分解決移民的生活問題。果洛新村勞動經營性收入很少，2010年人均僅為1451元，全村189戶幾乎全為貧困戶，目前全村享受農村低保的有103戶346人，五保戶3人。全村有適齡兒童入學率為98％（僅有兩名殘疾兒童未入學），在校學生172人。

發展之路堪憂—移民村存在的問題和主要困難

移民們離開了原來熟悉的粗放式的游牧生產、生活方式，自身又缺乏賴以發展的職業技能，雖然國家在制定三江源生態移民規劃時已經充分考慮了移民今后的生計，項目規劃之初也充分征求了移民的意見，但移民搬遷后面臨的實際困難仍然很多。隨著物價的逐年增長，國家發放的補貼僅僅能夠勉強解決溫飽問題，新增人口家庭因為沒有增加補貼，生活更是困難。要使移民“移得出，穩得住，能致富，不反彈”，需要研究并切實解決移民的后續產業發展問題。

經調查發現影響移民后續產業發展的相關因素有：一是，果洛新村是異地搬遷無土安置的移民村，易地搬遷后，缺少生產資料—土地或草場。二是，由于移民村遠離城鎮，交通不便，信息閉塞，不利于移民群眾從事第三產業，也不方便外出打工。三是，多數移民缺乏除放牧外的其他勞動技能，即使通過專項培訓，多數人也很難在短時間內掌握新的生產技能，“等、靠、要”思想嚴重。四是，生態移民整體搬遷時都沒有安排生產發展資金，缺少對后續產業的整體規劃，只靠補助款根本無法滿足生產生活各方面的需求。從其他途徑爭取的項目，存在規模不大、覆蓋面不廣的問題，不能從根本上解決移民的生產、就業和發展問題，移民群眾的增收難度很大。

對策和建議

建立健全農村基本社會保障體系。繼續完善新農合，大力推行“新農保”試點工作，實現新型農村牧區社會養老保險全覆蓋；擴大農業商業保險保障范圍，由政府出面協調，國家適當補貼，吸引保險公司適時推出移民能夠接受的農業保險和其它商業保險，如農作物種植、家畜養殖、農牧產品運輸、加工業領域的商業保險，化解移民群眾發展生產的后顧之憂；盡快實行國家生態補償機制，生態補償應成為生態移民主要的生活保障和發展生產的啟動資金，需要國家組織專家研究，盡快出臺三江源生態移民補償機制，只有切實解決了生態移民的生態補償，才能夠順應民心、彰顯公正，才能夠解決移民的溫飽問題；實施三江源區“草原生態管護崗位”的試點工作，總結成功經驗；合理解決新增人口的口糧補償，鼓勵育齡夫婦少生優生；加強教育投入，建立生態移民小學班、中學班，從根本上提高移民兒女的教育水平；建立生態移民補償和各種扶貧救濟一體化管理機制，將生態移民的各項補貼和來自多渠道的各種扶貧救濟以及項目實施納入一體化管理體系，便于統籌管理，不留死角，公平合理，提高效率。

科學規劃，因地制宜，發展產業。發展后續產業已成當務之急，政府應組織專家進一步研究完善生態移民產業發展規劃，因時制宜，因地制宜，在項目建設、科技培訓、就業服務等方面做出統籌安排，加大投入力度，制定優惠政策，尋求多方支持，促進產業發展。

加強科技培訓，促進就業和創業。積極爭取、開展有組織的科技培訓和就業培訓項目，培訓項目和內容要結合實際，培訓要充分考慮接受培訓的移民群眾文化程度低、技能素質差的實際，因材施教，可采取“邊操作，邊實踐，邊總結，邊學習”的方式進行培訓。積極組織群眾開展勞務輸出，引導群眾轉變觀念，外出打工。鼓勵移民自謀出路，走勤勞致富之路。積極推動創業培訓，爭取移民創業培訓項目，使移民掌握創業常識，提高創業成功率。

建立產業發展孵化機制。建立生態移民產業發展孵化機制極為重要，政府應從政策、人員、技術和財力上給予支持。政府應該因時因地制定政策，引進資金，吸引人才，扶持移民建立起以市場為導向的或特色，或低碳、循環，或綠色生態、環保型產業。緊密結合果洛新村的實際，大力推進科技扶貧項目，帶動移民后續產業發展，擴大就業。抓住推進“青海省社會主義新農村建設科技示范村”建設的契機，提高項目科技含量，提高項目的實施效率和效益，并推而廣之，從而提高全體移民的收入，改善其生產生活條件。

結合當地特色，發展第三產業。利用現有商鋪，發展特色商貿和休閑餐飲服務，引導并支持開辦有一定規模的農家樂，力爭將果洛新村發展成為西久公路上的“小高陵”。組織成立黃河源文化藝術中心，通過巡演進行創收。組織成立民族服飾加工廠，從事民族服裝、民族工藝品、帳篷等的縫制，取得明顯經濟效益。鼓勵牧民從事唐卡制作、石刻、制作黑陶等民族工藝，使移民新村融入到黃河源民族生態文化旅游產業圈中去，彰顯民族和生態文化。

充分發揮聯點干部指導和橋梁作用，加快移民點的建設。首先建立健全村級基層組織。鼓勵有能力的干部到移民新村任職，通過民主選舉，將群眾信賴的能帶領群眾脫貧致富的能人安排到領導崗位，并組成強有力的領導班子。重點放在組織專業力量多種途徑申報援助項目，爭取發展資金，監督項目的實施。充分動員移民群眾做力所能及的事，積極投身到勤勞致富中去，注重扶持致富能手創業。高度重視“維穩”工作，做好矛盾化解工作。充分發揮地方政府在新農村牧區建設中的指導和服務作用。

加強科學研究和新技術推廣水平。加強與專業院所合作，研究開發青藏高原野生植物及特色中藏藥；加強生態畜牧業技術模式研究和推廣；開展野生動物馴養利用及特種養殖技術研究等，使三江源生態移民產業保持其技術優勢和良好的后發優勢。

總之，要想使移民群眾在新的環境安居樂業，國家就必須盡可能幫助其創建適宜發展的環境，制定一定的優惠政策，通過科技培訓、就業培訓項目促進就業，通過科技推廣、扶貧和生態移民等項目促進產業發展，帶動群眾致富。移民在享受社會基本保障和國家補償的同時，要積極行動起來，依靠自身力量，解放思想，依托資源和市場，成立專業合作社，走發家致富之路。

（作者分別為青海大學農牧學院副教授，青海省工程咨詢中心副主任；本文系青海省科技項目“三江源生態移民基本社會保障機制研究”成果，項目編號：2010-N-S06）