網上行政審批的內容體系建設

【摘要】我國網上行政審批建設應重點圍繞系統(tǒng)建設、環(huán)境建設和人才隊伍建設三方面展開。系統(tǒng)建設為網上行政審批業(yè)務提供載體，環(huán)境建設為網上行政審批管理提供保障，人才隊伍建設則為網上行政審批服務提供智力支持，網上行政審批建設是三者的有機結合體。

【關鍵詞】網上行政審批 內容體系 行政審批制度改革

我國網上行政審批建設是以服務型政府建設、電子政務發(fā)展和行政審批制度改革為背景的。首先，服務型政府建設為網上行政審批建設提供了理念和目標，解決了“要不要建”的問題。進入21世紀后，我國政府掀起了公共服務改革的浪潮，改革追求的目標在于公共服務的“消費者”無須了解服務機構的組織設置和工作流程，通過一次接觸便可獲得優(yōu)質服務。其次，電子政務發(fā)展為網上行政審批建設提供了條件和可能，解決了“能不能建”的問題。從1999年“政府上網工程”啟動至今，電子政務經歷了十余年突飛猛進的發(fā)展，實現(xiàn)了從重建設到重應用、從資源分散到資源整合、從獨立運行到互聯(lián)互通、從偏重自我服務到注重公共服務的轉變。最后，行政審批制度改革為網上行政審批建設提供了市場和空間，解決了“準不準建”的問題。行政審批制度改革的推進以及《行政許可法》的頒布等為信息技術步入政府改革的舞臺提供了可能。網上行政審批建設并非簡單地將行政審批業(yè)務計算機化，也不是單純地構建一個網上行政審批系統(tǒng)，而是一項涵蓋系統(tǒng)建設、環(huán)境建設和人才隊伍建設等內容要素的系統(tǒng)性工程。

系統(tǒng)建設

網上行政審批系統(tǒng)是實現(xiàn)網上行政審批管理和服務的載體和依托。它是按照網上行政審批的業(yè)務流程，依靠網上行政審批外網（政府公眾信息網）、網上行政審批內網（政府機關內部辦公業(yè)務網）和網上行政審批專網（政府系統(tǒng)辦公信息資源網）共同搭建起來的在線服務平臺。

系統(tǒng)硬件建設。系統(tǒng)硬件包括計算機、計算機網絡和其他基礎設施等。計算機是網上行政審批的核心設備，審批人員的業(yè)務操作、公眾和企業(yè)的申請查詢、各級領導的監(jiān)督指導等都要依靠計算機完成；計算機網絡的主要功能是整合信息資源和實現(xiàn)資源共享。依托網絡互聯(lián)平臺，構建各審批職能部門互聯(lián)互通、協(xié)同辦公的虛擬審批網絡是網上行政審批系統(tǒng)建設的物理基礎。計算機網絡建設有橫向和縱向之分，橫向網絡建設要求在同一層級的不同政府部門之間搭建起統(tǒng)一的電子政務網絡平臺，為復雜事項的并聯(lián)協(xié)同審批提供條件。縱向網絡建設重在構建“三級聯(lián)網”，即省、市、縣之間的網絡互聯(lián)互通，為需要越級審批的業(yè)務在線辦事提供平臺。常用的網絡硬件設備包括服務器、工作站、網絡適配器、網絡傳輸介質和網絡互聯(lián)設備等；其他基礎設施主要包括機房建筑、UPS電源等設施。目前，我國用于網上行政審批系統(tǒng)硬件建設的資金投入力度不斷加大，但是，地域之間存在的“數(shù)字鴻溝”也在逐步拉大，因網絡不互聯(lián)和系統(tǒng)不兼容等造成的“信息孤島”依然存在，另外，建設中還存在著舍棄現(xiàn)有的基礎設施而花巨資購置全新設備等浪費現(xiàn)象。對此，各級地方政府在增加系統(tǒng)硬件投入、加快硬件更新?lián)Q代的同時，還應充分利用現(xiàn)有的基礎設施資源，避免浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

系統(tǒng)軟件建設。系統(tǒng)軟件建設要求IT企業(yè)為政府設計開發(fā)多種應用軟件，以建立一個多功能、綜合性的網上行政審批平臺，實現(xiàn)行政審批的有機協(xié)作和統(tǒng)一管理，便于領導對審批工作的實時監(jiān)控和督察，并為用戶提供優(yōu)質、高效的業(yè)務服務。系統(tǒng)軟件主要由在線服務軟件、協(xié)同辦公軟件和系統(tǒng)管理軟件三部分組成。在線服務軟件的用戶是企業(yè)、公眾和審批工作人員，該軟件能夠通過政府網站為企業(yè)與公眾提供網上申報、網上查詢和網上咨詢等業(yè)務；協(xié)同辦公軟件的用戶是審批工作人員，該軟件能夠為他們提供處理審批業(yè)務的工作平臺，并實現(xiàn)審批業(yè)務調度、信息交換和信息共享等功能；系統(tǒng)管理軟件的用戶是負責審批系統(tǒng)管理和維護的系統(tǒng)管理人員，該軟件能夠通過對各工作人員權限的管理和對網上行政審批業(yè)務流程等系統(tǒng)的控制來保障在線服務軟件和協(xié)同辦公軟件正常運行。在系統(tǒng)軟件建設過程中，一些地區(qū)仍存在著重視硬件建設而輕視軟件建設、重復投資建設、硬件設備或軟件系統(tǒng)更新?lián)Q代較慢等現(xiàn)象。這些問題不僅影響到網上行政審批系統(tǒng)的融合效果，也容易使公眾對網上行政審批建設的價值產生質疑。因此，我國亟需對網上行政審批系統(tǒng)軟件建設進行合理規(guī)劃。

系統(tǒng)安全建設。安全始終是網上行政審批建設與維護的重點，系統(tǒng)安全建設應貫穿于整個系統(tǒng)建設的始末。“網上行政審批安全問題包括兩個層面的問題：一是能否為數(shù)據信息和應用系統(tǒng)提供有效的安全保障；二是能否對網上操作過程提供良好的認證。”①因此，應從保證數(shù)據傳輸安全和有效介入控制兩個目標出發(fā)，建立系統(tǒng)網絡與信息安全保障體系。目前，我國網上行政審批系統(tǒng)采用的安全手段主要包括：CA認證、信息加密和數(shù)字簽名等。盡管這樣，網上行政審批系統(tǒng)仍存在很多的安全隱患，如登陸時可能發(fā)生的密碼泄露；存放在數(shù)據庫中的公文信息容易被非法修改；辦公系統(tǒng)的傳統(tǒng)發(fā)文的法律效力缺失等。因此，要不斷加強關鍵性安全技術產品的研究和開發(fā)，盡快建立統(tǒng)一的身份認證和授權管理系統(tǒng)。

環(huán)境建設

環(huán)境建設旨在為網上行政審批系統(tǒng)作用的發(fā)揮創(chuàng)造良好的行政環(huán)境。如果說系統(tǒng)建設是網上行政審批建設的工具基礎或市場基礎，其使用的產品大多來自于市場，那么環(huán)境建設則是網上行政審批建設的價值基礎或政府基礎，其需求的服務大多來自于政府。

法律制度安排。制度安排既是網上行政審批建設順利實施的保證，也是網上行政審批管理的行為準則。鑒于網上行政審批建設多與正式的行為準則密切相關，因此其制度安排中的“制度”主要指由國家或國家機關所建立的調整交往活動主體之間以及社會關系的具有正式形式和強制性的規(guī)范體系，我們稱之為法律制度。法律制度安排要求政府適時提出比較成熟的立法建議，推動相關配套法律法規(guī)的制定完善，加快研究和制定網上行政審批相關的行政法規(guī)和規(guī)章。國內目前有關網上行政審批建設的法律制度大部分都是由部委和省市的行政審批機關制定的規(guī)章、文件，幾乎沒有全國人大制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)。雖然《行政許可法》（2004年）、《電子簽名法》（2005年）和《政府信息化公開條例》（2008年）的頒布在一定程度上為網上行政審批建設提供了法律保障，但還遠不能滿足網上行政審批建設的現(xiàn)實要求，因此應盡快研究和制定電子簽章、個人數(shù)據保護、政府電子文書、網絡與信息安全、電子政務項目管理等方面的法律法規(guī)，為網上行政審批行為提供必要的法律保障。

運行機制創(chuàng)新。“機制”一詞最初是由19世紀的生物學家在分析生物現(xiàn)象時所使用，后來此概念被引入到政府管理中，并通過制度性安排，形成相對穩(wěn)定的管理模式—政府機制。如果說法律制度強調的是宏觀的系統(tǒng)外部因素的約束，那么機制則著眼于系統(tǒng)內部組成要素間的協(xié)調。與傳統(tǒng)的“面對面”式服務不同，網上行政審批的運行機制是借助信息技術將相關業(yè)務進行邏輯集中與服務集成，將服務方式由計劃性、分散性和窗口服務向動態(tài)化、集成化和網絡化電子服務轉變。通過跨部門的協(xié)作服務、網上網下協(xié)同并軌運行、多種渠道受理反饋和縱橫相連資源共享，實現(xiàn)網上申報、數(shù)據交換、網上預審、網上審批和在線查詢等業(yè)務的一體化運行與統(tǒng)一式管理。因此，網上行政審批運行機制的創(chuàng)新，應依照網上行政審批的各個環(huán)節(jié)，制定科學規(guī)范、體系完善的管理措施，重點加強信息公開機制、信息反饋機制、安全保障機制、行政監(jiān)督機制和績效評估機制等方面的建設。

審批職能轉變。審批職能是政府職能的重要組成部分，決定著審批部門的規(guī)模、組織結構和管理方式。如果審批職能轉變不到位，審批機構設置就不會合理，進而影響權力配置和運行方式的科學性。將一個職能錯位、機構龐亂、權力失調、行為失范的審批部門搬到網上，不但無法體現(xiàn)網上行政審批的優(yōu)勢，反而會固化原有業(yè)務運作方式的弊端。因此，考慮到“行政審批制度改革與政府職能轉變是同一個問題”②，審批職能轉變應遵循政府職能轉變的要求，按照政企分開、政事分開和政社分開的原則，推動政府角色由“全能型”向“調控型”、由“審批型”向“服務型”轉換，政府職能由事無巨細的統(tǒng)包統(tǒng)攬向經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務轉變，進一步厘清政府與市場的界限，削減和調整審批事項、減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批時限、提高審批效率，剔除審批職能的錯位、缺位和越位，進而回歸政府的“監(jiān)管者”本位，構建適應市場機制的政府職能框架。

組織結構變革。網上行政審批的業(yè)務由原來的手工作業(yè)轉移到了網上運行，這種行政環(huán)境的激變，致使傳統(tǒng)行政組織模式疲態(tài)畢露。“政府許多龐大復雜的組織之間存在大量不必要的重復、重疊和冗余等現(xiàn)象，消除這些現(xiàn)象的強力是巨大的。”③因為傳統(tǒng)行政組織多數(shù)是按照職能而非流程劃分的，所以各部門往往只關注自身的職責，無人對業(yè)務流程負責。一旦部門與整個組織發(fā)生利益沖突，部門利益便很可能凌駕于組織利益之上，產生嚴重的本位主義，致使整個機構的效能漸趨弱化。網上行政審批是在政務協(xié)同的環(huán)境下實現(xiàn)的，需要政府各部門之間進行交互式辦公，這必然要求打破部門間的壁壘，將條塊分割、單獨行動的垂直組織結構轉變成為無縫連接、協(xié)同行動的扁平組織結構。當然，要進行組織結構的變革并沒有想象中那么簡單。這很大程度上并不是取決于技術，而是取決于有效的統(tǒng)籌管理，特別是部門之間審批業(yè)務的配合、利益的平衡以及人際關系的協(xié)調。因此，應當以政府中較高地位的領導擔任網上行政審批建設的主管領導，并以其為核心設置網上行政審批建設的協(xié)調督察機構。該機構統(tǒng)一協(xié)調各部門的利益矛盾，制定建設工作的各項基本制度，研究決定有關重大事項，領導和督察各部門履行職責等。

業(yè)務流程再造。流程再造理論最初是由美國學者漢默和錢培提出的，之后的“政府再造”運動借鑒了這一理論并提出了政府流程再造的概念，意指“對傳統(tǒng)政府部門的業(yè)務流程進行根本性的、徹底的重新思考和重新設計。”④網上行政審批不是簡單地將實體政府的行政審批職能機械地搬到網上，而是通過對原有審批業(yè)務流程進行梳理、簡化和整合，將政府組織進行虛擬集成。一方面，它彌合了政府部門、政府層級之間的空間距離與業(yè)務分隔，實現(xiàn)了政府服務活動的無縫隙連接。另一方面，也彌合了政府與服務對象之間的空間分隔，實現(xiàn)了政府與服務對象之間的直接接觸。在此過程中，政府要對所有上網業(yè)務進行流程分析，找出每一個審批事項的起點和終點，理清其前置和后置的關系，從而把分散在各部門的相關聯(lián)的事項聯(lián)系在一起，建立起政府部門間的協(xié)調聯(lián)動機制。目前，我國已運行的網上行政審批系統(tǒng)多數(shù)是由各級政府和部門分頭建設的，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和建設標準，各部門系統(tǒng)間無法融合，信息資源難以整合，資源共享和信息互通困難，從而導致網上行政審批業(yè)務只能串聯(lián)運行。因此，應完善各部門間的業(yè)務協(xié)同和信息共享機制，促進審批系統(tǒng)各部分相互融合，進而建立起順暢高效的網上并聯(lián)審批流程。

人才隊伍建設

人才在經濟社會發(fā)展中起著戰(zhàn)略性、基礎性和決定性作用。人才隊伍是推進網上行政審批建設的主導力量，人才隊伍建設也是整個電子政務發(fā)展戰(zhàn)略的有機組成部分。

行政隊伍建設。行政隊伍建設就是要對審批部門的人力資源進行合理地管理和開發(fā)，做好選人、育人、用人和留人工作，建設一支思想意識先進、技能素質過硬的審批隊伍以適應網上行政審批工作的需要。這要求政府審批工作人員充分了解網上行政審批的工作特點，并具有熟練應用先進信息技術、設備的技能和綜合業(yè)務處理的能力，成為既懂信息技術又懂業(yè)務的復合型人才。為了提高行政隊伍的素質，重點是做好行政管理知識和信息技術知識兩個方面的培訓教育工作，既要發(fā)揮各級各類教育培訓機構的作用，切實有效地開展公務員的電子政務知識與技能培訓，制定考核標準和制度，又要制定公務員信息技術知識和技能的培訓標準和培訓計劃，編制培訓教程，落實培訓機構。目前，專業(yè)人才的嚴重匱乏已成為阻礙我國網上行政審批建設順利推進的瓶頸之一，今后仍需進一步加大網上行政審批隊伍的信息化知識培訓力度，并盡快建立起首席信息官（CIO）制度，擔負起制定政府的信息政策、標準、程序以及對政府信息資源進行管理和控制的職責。

技術隊伍建設。技術隊伍不僅包括政府內部的專業(yè)技術人員，還包括參與網上行政審批建設項目的IT企業(yè)內的技術人員。前者負責網上行政審批系統(tǒng)日常的管理和維護工作，后者則承擔著網上行政審批系統(tǒng)的建設工作。網上行政審批系統(tǒng)的硬件、軟件建設是一項復雜的工作，政府應組織專門的IT企業(yè)進行開發(fā)，以保障網上行政審批系統(tǒng)在實際使用過程中的安全性、有效性。這種政府將網上行政審批系統(tǒng)的軟硬件及系統(tǒng)的日常運行維護等工作部分或全部委托給專業(yè)公司或中介機構來承擔的管理運營模式也被稱為網上行政審批建設外包，由外包IT企業(yè)的專業(yè)技術人員負責網上行政審批系統(tǒng)建設的具體實施，其能力素質和技術水平的高低直接關系到網上行政審批建設質量的好壞。可以通過對他們進行資質認證、任期考核等方式提高他們的業(yè)務素質和工作責任感。

科研隊伍建設。科研隊伍主要由一批具有碩士、博士等高學歷專業(yè)人才所組成，他們來自高等院校和科研院所等非商業(yè)性學術機構，主要在網上行政審批建設的理論研究、政策制定和發(fā)展戰(zhàn)略的層面上從事研究工作。加強科研隊伍建設，應充分發(fā)揮他們在指導技術創(chuàng)新以及應用系統(tǒng)的研究、開發(fā)和應用中的作用，在網上行政審批建設實施過程中擔任咨詢顧問，并可以在政府業(yè)務流程優(yōu)化時作為建議者和合作參與者，為建設順利實施貢獻力量。

（作者單位分別為中共遼寧省委黨校，華南理工大學）

注釋

①吳順中：“關于黨政機關內外網的思考”，《信息化建設》，2002年第10期。

②張康之：“行政審批制度改革：政府從管制走向服務”，《理論與改革》，2003年第6期。

③［美］簡·芳汀：《構建虛擬政府》，邵國松譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第6頁。

④金太軍：《電子政務與政府管理》，北京大學出版社，2005年，第70頁。