論公私合作制背景下市場監管的法治進路

【摘要】公私合作制實質是市場機制回歸與政府監管革新彼此互補、良性互動的過程，法治主導下的監管革新成為公私合作制的先聲，其內容應包括促進公平競爭的監管、實現有效激勵的監管和確保普遍服務的監管。中國應構建一套以法律為基礎，囊括統一性標準許可、強制性服務標準及自律性業務守則的多元化法治監管體系。

【關鍵詞】公私合作制 市場監管 監管革新 法治監管體系

在全球民營化改革浪潮的席卷下，公私合作制（Public-Private Partnerships，簡稱PPP）日漸成為政府改革傳統市政公用事業、改善公共服務績效的特定模式。自20世紀90年代以來，它相繼在英國、美國、法國、德國和日本等西方國家得到成功運用，被民營化大師薩瓦斯視為民營化改革的主流方向。①相比而言，中國公私合作制則起步較晚、發展滯后。隨著《市政公用事業特許經營管理辦法》（2004年）和《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制發展的若干意見》（2005年）等規章政策的相繼出臺，一些地方政府雖然通過特許經營、公私合營和承包合同等形式在進一步探索公私合作制，但真正意義上市場向度的公私合作制遠未形成。究其緣由，計劃監管體制在中國市政公用事業領域仍占據主導地位，市場監管缺位成為發展公私合作制的“瓶頸”。重新審視和認識政府監管在公私合作制中的地位與作用，厲行監管革新，建立與公私合作制相適應的規范化監管體系，乃是公私合作制背景下市場監管走向法治的必由之路。

市場監管是公私合作制背景下政府職責的核心

公私合作制是“政府和私人部門之間的多樣化的制度安排，其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔”②。從本質上看，“是在產品/服務的生產和財產擁有方面減少政府的作用，增加社會其他機構作用的行動”，“總體而言，公共部門和私人部門都承擔著重要的角色”③。可見，在市政公用事業領域，市場機制的引入和私人部門的參與，僅僅意味著政府從市場中退出，卻并不意味著政府責任的淡出，相反，政府在日益多元化的角色扮演中擔當著舉足輕重的職責和作用。

公私合作制形式多樣、內容豐富，客觀上推動政府角色多元發展。以承包合同為例，政府承擔著以下5種角色：公共物品和服務需求的確認者；精明的購買者；對所購物品和服務有經驗的檢驗者和評估者；公平稅賦的有效征收者；謹慎的支出者，適時適量對承包商進行支付。④不難發現，雖然公共產品和服務的生產職能部分或全部地轉移于私人部門，但“市政公用事業服務本質上說是一種政府承擔最后責任的公共服務”⑤，政府仍承擔著提供和保障的責任，負有維護公共利益的“天職”，主要表現在三個方面：一是確定公共服務應達到的水平以及可以支出的公共資源；二是制定提供服務的價格、安全、質量和績效標準；三是監督執行這些標準并對違反的情況實施裁決和處罰。概而言之，政府職能濃縮為確定和監督合同的執行，政府成為一個不折不扣的監管者。⑥

市場監管凸顯成為政府的核心職責。隨著市政公用事業市場逐漸被開放，一方面，盡管某些業務環節具有了競爭性，但自然壟斷性與準公共物品性仍居于主導地位，在不完全競爭的市場中，私營部門出于自身利潤最大化的考慮很容易濫用這種市場壟斷地位，從而損害其他同業競爭者和廣大用戶的合法權益。因而，政府必須透過行業監管政策法規的制定與執行，直接干預市場準入、產品或服務定價及質量安全保障等微觀經濟活動；另一方面，私人部門追逐利潤而漠視用戶合法權益，某些公共部門追求經濟效率而忽視社會公平的現象會不可避免地凸現，市政公用事業的公益性將遭到經濟性的沖擊，政府重視和加強社會性監管，對于協調社會性利益與經濟性利益間的矛盾具有重要的現實意義。

法治主導下的監管革新是推展公私合作制的“不二法門”

公私合作制絕非簡單的產權改革，而是市場機制回歸與政府監管革新相互作用、彼此互補、良性互動的過程，并且，法治主導下的監管革新成為公私合作制的先聲。斯科特·沃爾斯頓對從200個國家獲得的分組數據研究得出：如果在推進公私合作制中缺乏與之相匹配的監管制度，市政公用企業勢必成為實際的市場壟斷者，當企業利潤目標與公共利益目標相沖突時，政府便不得不重新啟動行政命令的方式管制企業經營活動，從而背離公私合作制的初衷。因此，先行建立監管體系，然后進行市場化改革非常重要。英國的實踐更有力地證明了這一點。作為從國有化監管模式轉向現代市場監管模式的典范，英國在深受新自由主義影響的撒切爾夫人執政后，從改革以監管權為核心的政府監管體制入手，正式拉開公私合作制的序幕，通過立法重新確立了一套完整的政府監管職責體系，在放松市場準入限制的同時，訂立一系列激勵性監管措施，力圖從傳統“命令—控制”型監管體制轉向現代激勵型監管體制。

監管革新（Regulatory Reform）實質是一個放松監管（Deregulation）與再監管（Reregulation）并行不悖的過程。放松監管，是完全或部分取消對產業的進入、價格、投資、服務等方面的經濟性監管條款，促進新企業和原有企業以及原有企業之間的競爭，促使企業提供更多質優價廉的產品和服務，最大幅度地增進社會福利。⑦再監管，是通過優化監管手段來模擬市場競爭機制，以激勵的方法促進企業提高生產經營效率，實現規模經濟效益，同時，加強普遍服務監管，維系最低限度的公共服務。據此，針對市政公用事業被分割為自然壟斷性業務與非自然壟斷性業務的市場結構，監管革新的內容大致可厘定為：促進公平競爭的監管、實現有效激勵的監管和確保普遍服務的監管。

促進公平競爭的監管。針對的是非自然壟斷性業務，主要包括：一是適度放松市場進入監管。這一領域理論上是允許企業自由進入的，但在市場需求有限和技術水平一定的情況下，為避免過度競爭和重復建設，需要政府采取資質和數量監管等方式對擬進入企業予以適度控制。二是實施不對稱性監管。即針對具有不同市場地位的企業實行不同的監管密度，以平衡各競爭者之間的市場競爭條件。⑧試想，如果經營管網輸送業務的企業同時又經營競爭性業務，勢必會為其采取內部業務間交叉補貼戰略（即在壟斷性業務領域制定高價，而在競爭性業務領域制定低價）以驅逐競爭企業提供條件。因此，控制在位企業進入其他市場是一種典型的不對稱性監管。三是建立自由接入監管。即在網絡型市政公用事業中，經營管網輸送業務的企業在政府監管下以公平合理的價格允許其他競爭性業務的經營者平等使用其管道網絡。為防止這類企業濫用壟斷地位、操控接入價格，法律須課以特別強度的義務，如不得以專有技術直接或間接阻礙其他同業經營者提出網絡互連的要求，無正當理由不得拒絕其他同業經營者租用網絡設施的請求，等等。

實現有效激勵的監管。主要適用于自然壟斷性業務領域，針對監管機構與被監管企業之間因信息不對稱導致的“監管失靈”問題。通常包括：一是特許權競爭監管。即在需要獨家提供產品或服務的壟斷性業務領域，政府通過投標的形式引入競爭機制，由多家企業參與一定期限的特許經營權合同或受讓合同的競標，在保證質量的前提下由政府選擇最低報價的一家授予其特許經營權。⑨政府有責任在合同簽訂前及延展時創造一種間接競爭的環境，這既有利于限制企業濫用壟斷地位，也有助于降低政府因信息不完備產生的監管難度。二是區域間比較競爭監管。即政府通過比較不同地區企業的經營績效，以經營績效較高企業的經營成本為標準，同時考慮各地的經營環境差異制定監管價格，促使各地區企業展開間接競爭。⑩其能否發揮實效取決于政府能否充分把握不同地區企業在經營環境上的差異，一般適用于環境條件相似的地區。三是價格上限監管。即監管機構與被監管企業之間簽訂合同，對其平均價格設定一個上限，企業制定的價格原則上只能在這一上限之下自由變動。它一般采用RPI－X模型，RPI（Retail Price Index）表示零售價格指數（通貨膨脹率），X是由監管機構確定的，表示一定時期內生產效率增長的百分比。與傳統的公正報酬率監管相比，它直接將價格與通貨膨脹率和生產效率掛鉤，不僅避免了監管機構為制定價格搜集企業成本信息的復雜程序，而且對企業提高生產效率具有更大的刺激性。

確保普遍服務的監管。普遍服務是指那些應該在任何地方，以可承受的價格向每一個潛在的消費者提供必須的服務。在傳統運營模式中，普遍服務是由縱向一體化的壟斷企業通過內部交叉補貼（將盈利部分補貼給普遍服務的虧損部分）來實現的。實行公私合作制后，由于盈利部門和虧損部門分拆給不同的市場主體，新進入企業會“挑奶皮”（Cream Skimming），選擇高收益的服務領域或收益性高的地區。對此，越來越多的國家嘗試建立普遍服務基金機制來履行監管責任，即所有進入市政公用事業領域的企業，無論從事何種業務、最終是否提供普遍服務，都必須通過繳納數額不等的普遍服務基金來承擔普遍服務義務，由政府通過招投標等公開競爭方式，統一轉移支付給實際承擔普遍服務義務的企業。在中國，隨著價格交叉補貼機制逐步退出，亟待構建普遍服務基金機制、補貼機制、強制延伸服務機制、臨時接管機制、強制信息披露機制等多樣化的監管實現機制。

構建以法律為基礎的多元化法治監管體系

從發達國家監管革新的實踐來看，“立法先行”始終被視為改革的基本原則，意在通過法律的制定和完善為監管革新與多元利益的整合構建一個正當性的制度框架，這是市場監管走向法治的基本依托和重要保障。在法律規制的基礎上，監管機構更多時候是借助于合同的訂立和執行來實施具體的監管，合同作為一種新型的監管工具，不僅須合乎法律的規定，而且還需要引入以統一性標準許可和強制性服務標準為內容的標準型規則，這些構成不可缺少的規范依據。不但如此，隨著公私合作理念的日益深入，監管本身也需要公私合作，政府的強制性監管構成一種外在的干預力量，企業的自律性監管則構成一種內在的約束機制，二者相互補充、缺一不可。因此，中國應明確“立法先行”的改革思路，構筑一套以法律為基礎，融合標準許可與服務標準等強制性規則，并與自律性業務守則有機結合的多元化法治監管體系。

在中國市政公用事業基本立法中，應貫徹監管法、公用企業法、用戶權益保護法這一“三套馬車”式的立法框架，采取總則與分則相結合的立法體例。就總則而言，在監管法一章主要規定監管機構的組織架構、基本原則、監管職權及法律責任等；在公用企業法一章主要規定市政公用事業的市場結構，企業的權利和義務，企業之間的競爭與合作等；在用戶權益保護法一章主要規定用戶的基本權利和義務及權利救濟途徑和方式。分則部分，可考慮將目前中國公私合作制發展較快的供水、污水處理、公交等行業做單獨規定，遵循總則的體例予以具體化。特別立法方面，鑒于監管法對于推進公私合作制的關鍵作用，而現有的《市政公用事業特許經營管理辦法》和《關于加強市政公用事業監管的意見》，位階較低、可操作性差、政策性內容居多，因此，應盡早制定一部《市政公用事業監管法》，明確規定監管機構的內部組織設置，各級監管機構的權限劃分，監管機構與競爭法主管機關之間的權限劃分，市場進入監管、價格監管、普遍服務監管的內容，以及監管機構的法律責任等等。

統一性標準許可和強制性服務標準也是法治監管體系中的重要組成部分。無論監管合同的形式與內容如何迥異多樣，合同本身都必須包含統一性標準許可。它通常由宏觀政策部門制定，旨在為不同的合同提供一個標準示范文本，要求企業承擔相應的普遍服務義務。中國前建設部專門制定了統一的“示范文本”，如《城市供水特許經營協議示范文本》、《污水處理特許經營協議示范文本》等，但其中有關企業普遍服務義務的規定不夠具體詳盡，有待進一步完善。強制性服務標準是市政公用企業在提供產品或服務時須遵守或滿足的服務質量水平，通常由監管機構制定，在與被監管企業訂立合同時，必須將相應的強制性服務標準作為引致條款載入合同。前建設部頒布的《城市供水水質標準》、《供水服務標準》、《污水處理標準》等，均存在缺乏相應懲戒措施的問題，因而，亟待強化市政公用企業在服務質量方面的法定義務及責任追究。

自律性業務守則與政府監管的強制性規定互為補充、相得益彰。它一般是指市政公用企業制訂的用于具體業務操作的規范，包括企業為保障質量和安全的操作規程、工作守則及服務承諾。它通常須報監管機構備案，并作為附件訂入合同。盡管中國《城市供水水質管理規定》、《城市燃氣管理辦法》和《城市公共汽電車客運管理辦法》等規章對企業制訂自律性業務守則的義務略有規定，但這類規定尚不具有普遍性和強制性。因此，需要相關立法或標準許可作出規定，明確要求企業必須在費用支付和收取、設施檢查與維護、日常性運營管理規程、消費者權益保護等方面制訂業務守則；在許可證生效以前，企業必須向監管機構提交有關業務守則，經監管機構審核批準后便具有規范效力，企業必須嚴格遵守。

（作者單位：中華全國總工會中國工運研究所）

注釋

①②③④［美］E.S.薩瓦斯著：《民營化與公私部門的合作關系》，北京：中國人民大學出版社，2002年，中文版前言，第105頁，第4頁，第73頁。

⑤李珍剛：《城市公用事業市場化中的政府責任》，北京：社會科學文獻出版社，2008年，第199頁。

⑥賀新宇：“政府體制創新與公共管理職能重塑”，《中國行政管理》，2003年第6期。

⑦夏大慰，史東輝：“市場經濟條件下的政府規制：理論、經驗與改革”，《上海社會科學院學術季刊》，2001年第4期。

⑧詹鎮榮：《民營化法與管制革新》，臺北：元照出版公司，2005年，第137頁。

⑨⑩趙長茂，李東序主編：《市政公用事業市場化改革的依據和路徑》，北京：中共中央黨校出版社，2008年，第59頁，第61頁。

中國基礎設施產業政府監管體制改革課題組：《中國基礎設施產業政府監管體制改革研究報告》，第133頁。

陳明：《中國城市公用事業民營化研究》，北京：中共中央黨校出版社，2009年，第164頁。