計劃生育政策的回顧與反思

編者的話：中國的計劃生育政策近年來受到國內外的廣泛關注，當前計劃生育政策是否需要調整，人口紅利是否已經消失，老齡化問題以及因計劃生育政策而產生的對中國家庭結構和社會人口結構的影響等問題成為社會討論的焦點。那么，如何全面、客觀、公正地評價中國的計劃生育政策及其效應，如何調整計劃生育政策，人口控制政策調整的標準或影響因素有哪些呢？

堅持唯物史觀，以科學的態度回歸到當年的歷史語境中去客觀評判計劃生育政策的演進和實施，在這個問題上不能搞時空穿越，要尊重歷史。保持人口與社會經濟長期均衡發展，無疑是未來計劃生育政策的主要方向。

中國的計劃生育政策一直受到國內外的廣泛關注。最近的“安康”事件又把計劃生育推到了輿論的風口浪尖。在全國范圍內開展計劃生育，至今不過40年的時間。全面、客觀、公正地評價中國的計劃生育政策及其效應，應著眼長遠，著眼未來，因為在多數民眾生育態度并沒有完全改觀的背景下，計劃生育在微觀上改變了中國家庭延續幾千年的生育行為方式；宏觀上，計劃生育與其他要素組合，徹底改變了中國人口的發展方式和軌跡，且速度比任何一個國家都快。所以，中國的人口問題有著區別于他國的長期性、復雜性和艱巨性的特征。

評述計劃生育政策不能搞時空穿越

計劃生育政策是計劃經濟時代的產物，其產生具有特殊的社會經濟、歷史和政治背景，充分認識中國為什么要推行計劃生育政策必須還原到政策產生的時代歷史環境與特殊國情中。

自新中國成立以來，各種政治運動不斷，特別是“文化大革命”導致社會經濟各個方面失控，人口發展當然也不會幸免于難。1953年全國第一次人口普查推算出建國初期的人口總量為5.42億，之后經歷了“大躍進”和“三年困難”時期，總人口在1964年達到7億以上，凈增加1億人口用時10年。緊接著，1969年總人口超過8億，1974年超過9億，平均每5年凈增加1億人口，凈增1億人的時間比前一時期縮短了一半，呈現出人口增長失控的局面。接近崩潰的經濟加上失控膨脹的人口，引發了眾多社會問題。于是，限制消費，進行消費管制，幾乎所有商品，無論生活必需品（糧食、副食品、日用品等），亦或所謂的奢侈品（自行車、縫紉機、手表、收音機等）均需票證限額。此時，人們的生育能力卻發揮到了極致，婦女的平均總和生育率水平始終波動在6上下（即相當于平均每個婦女生育6個孩子），1963年最高值甚至達到7.5。人口生產與經濟社會發展的巨大反差，加劇了中國社會的動蕩與亂象。恢復生產與控制人口，即使在當時的背景下也被提起，由于不可能在短期內恢復經濟生產和社會秩序，于是，從1970年代初期在全國范圍內推行計劃生育政策。顯然，評述計劃生育政策時，應正本清源，回歸到當時的國情，其是那個時代政府被迫選擇的結果。

計劃生育政策是中國之“痛”

計劃生育政策成為中國之“痛”，國家之痛在于迫不得已，國民之痛在于家庭的生育需求與國家要求相去甚遠。

計劃生育政策體系是由一系列要素構成的，包括制定政策的原則、家庭生育數量的限制、推行政策的方式、符合政策的鼓勵、違反政策的處罰等，但是，老百姓最為關心的是家庭生育孩子數量的限制。推行計劃生育政策之初，國家采取了“晚、稀、少”（即晚婚、晚育、少生、拉開間隔生）的彈性政策，對家庭生育數量的下降作用有限；之后，政策逐漸趨緊，從限制家庭生育數量最多3個到最好2個，直至1980年提出“提倡一對夫婦只生一個”的剛性政策，1982年計劃生育被上升至基本國策的位置。然后，在1984年為了調和農村生育與生產的矛盾，適當放寬農村的生育政策為“一孩半政策”（即第一胎是男孩就不能再生第二胎，第一胎是女孩可以再生第二胎，堅決不允許生育第三胎），這個修訂了的規定基本被沿用至今。不可否認，推行計劃生育政策的過程中，尤其是早期階段，的確采取了一些強硬的措施，有些地方的做法甚至很過激。但是，這樣做的結果卻真實地、迅速地改變了人們的生育行為。今天，人們普遍有了少生的意愿，但并沒有達成普遍只想生育一個的程度，約七成以上的民眾依然想生兩個孩子。正因為如此，計劃生育被譽為“天下第一難”的工作。當然，換個角度思考，正是由于當時的計劃經濟時代，依靠強有力的行政干預和強迫命令，高度集權的思維和決策模式，才使得這項本身與廣大民眾生育意愿相互矛盾的國家政策被有效地落實了，個中艱辛只有實施這一政策的機構和承受這一政策的民眾體會最深。

計劃生育作為一項基本國策，其對家庭生育數量的規定與廣大民眾的生育意愿和生育需求不相適應，但是，這個基本國策之所以能夠被有效落實，早期與計劃經濟體制與政治體制密不可分；沒有當時（主要1980年代前后）計劃生育強有力的手段，也就不可能帶來中國人口發展的歷史巨變。當年，以管理和控制為主要手段（以數為本）的計劃生育活動是由當時的社會經濟背景與人口形勢所決定的。而今天以服務關懷、以人為本、利益導向、投資于人的全面發展為核心的人口和計劃生育活動，是與現在和未來的社會經濟發展和人口形勢相適應的，是計劃生育活動在新的歷史背景下的繼續，是人口和計劃生育手段和內容的延伸和拓展。堅持唯物史觀，以科學的態度回歸到當年的歷史語境中去客觀評判計劃生育政策的演進和實施，在這個問題上不能搞時空穿越，要尊重歷史。從結果與事實上看，沒有計劃生育當時的作為，也就不可能有今天的人口控制成果。

中國人口發展道路與計劃生育政策息息相關

中國特色的人口發展歷程的最大特點表現為“急”：急切地要達成控制人口數量的愿望，急速地改變群眾的生育行為（不是生育意愿），急快地實現家庭想要多生到必須少生的轉變；宏觀效果上，急速地完成了人口轉變，急速地跨入了低生育水平階段，急速地控制住了人口的增量和增速。

完成了人口轉變。首先，死亡率超前于出生率率先下降并持續穩定在低水平。1949年人口死亡率高達20‰，到1950年代末就降至10‰，在經歷了“三年困難”時期的反彈以后，又繼續下降，1970年代中期降至6‰～7‰的低水平并且一直持續至今。人口出生率在1970年代中期以前一直維持30‰以上的高水平（“三年困難”時期除外），由于出生率滯后于死亡率下降，人口自然增長率高達20‰以上（1963年創造了33.33‰的歷史最高紀錄），引爆了“嬰兒爆炸”，總人口出現了每5年凈增加1億人的情形。其次，由于計劃生育政策迅速奏效，1970年代中期之后出生率開始迅速下落，特別是經歷了1980～1990年代的慣性反彈之后，出生率進入了穩定持續的下降通道，1990年跌破20‰，1999年跌至15‰以下，2002年以來一直小幅徘徊在12‰上下。與死亡率抵消，人口自然增長率1990年降至15‰以下，1998年落到10‰以下，近年來一直穩定在4‰～5‰。最終，實現了人口再生產類型從“高出生、低死亡、高增長”向“低出生、低死亡、低增長”的歷史性轉變，跨入了現代人口再生產類型的階段。完成這一過程，我國僅用了約40年時間，而西方發達國家普遍需要百年左右甚至更長時間。

實現了穩定的低生育率水平。1950年代和1960年代，中國的總和生育率水平一直高居6以上（“三年困難”時期除外），比當時的世界平均水平還多1個孩子。1971年在全國開始全面推行計劃生育時，總和生育率為5.8。以總和生育率達到并低于更替水平2.1為低生育率水平標準，中國在1990年代初期就已經迅速步入了低生育水平時代，至今已經持續保持了約20年的低生育率水平。目前的生育率水平與發達國家基本一致，甚至低于發達國家水平。雖然同一時點不同數據來源（人口普查、1%人口抽樣調查、年度人口變動抽樣調查、人口計生統計、大型研究調查等）的總和生育率不盡相同，學術界也對中國生育率水平爭論不休，但是，爭執的焦點是生育率水平到底有多低，而對于生育率水平低于更替水平的判斷是一致的。中國只用了短短20年時間使生育率水平從6降至2，而英國、法國等西歐國家的生育率水平從5降到2的時間平均約75年，中國之“快”可窺一斑。

人口增量和增速得到有效控制。計劃生育基本國策在1982年被寫入中共“十二大”報告，“控制人口數量，提高人口素質”是計劃生育基本國策的核心。提高人口素質是人類永恒的命題，而控制人口數量是有終點的。根據中國人口發展的實際運行軌跡，一方面，人口的增量和增速已經得到了有效控制，比較不同時代的出生人口規模，總趨勢是，人口總量不斷擴大，但是出生人口數量的代際變化越來越少；另一方面，計劃生育政策實施以來，在改革開放經濟社會發展和人們生產生活方式改變的綜合作用下，中國少生了4億多人口。目前，中國人口正在以年增量遞減的方式繼續增加，預計2030年前達到峰值，之后，總人口規模開始縮減。

高生育率水平和低生育率水平都是一把雙刃劍

高生育率水平和低生育率水平，二者所適應的，是指人口自身變動規律以及人口增長與社會經濟可持續發展的不同關系而言的。這就涉及到了人口長期均衡發展的問題。人口長期均衡發展是人口發展的客觀規律，高生育率水平的人口均衡以高出生、低死亡、高增長為基本特征，結果是人口規模的持續擴大，進而造成對經濟社會和資源環境系統的巨大壓力。新中國成立初期的30～40年就是典型例證，那時的人口年齡結構為年輕型和成年型，少年兒童人口和勞動力年齡人口居多，人口增長旺盛。當人口轉變完成，人口進入低生育水平階段，人口發展步入后人口轉變時期，人口數量變化呈現為低出生、低死亡和低增長的低位均衡態，但是，人口年齡結構為典型的老年型，人口老齡化成為社會常態而難以逆轉，表現為人口快速老齡化，老年人口規模擴大，少年兒童人口和勞動力人口規模縮減。如果維持最低低生育率水平（總和生育率≤1.5）時間過長，總人口將陷入長期負增長形態，人口再生產能力受損，需要大量遷移人口才能維持人口活力。

前述中國已經經歷了20年的低生育率水平，按照人口自身發展的規律性，低生育率水平必然引起人口結構、素質、分布與流動遷移等要素一系列的改變，各種人口現象紛繁呈現，意味著中國將在人口規模依然龐大的基礎上，迎來人口數量、素質、結構、分布和流動遷移等問題全面集中爆發的時期，人口發展呈現前所未有的復雜局面。

人口規模繼續膨脹。盡管已經持續了20年的低生育水平，總人口數量還將慣性增長至2030年前后，達到峰值14.6億上下，比目前凈增1.2億。人口數量巨大始終是21世紀中國人口的首要問題，其他人口問題均以此為基礎。

人口老齡化趨勢不可逆轉。2011年末老年人口達到1.85億人，比重為13.73%。根據聯合國人口預測中方案推算（下同），老年人口將在2014年突破2億，2025年達到3億，2034年超越4億，2050年達到4.4億，老年人口占總人口比重從目前約1/7增至1/3，進入超級老齡社會。人口老齡化水平從10%提高到30%，中國僅用47年時間，與英國、法國和美國等西方工業化國家要用100年左右甚至更長的時間相比，除日本外，中國人口老齡化速度是人口大國發展史上前所未有的。

勞動年齡人口規模達到峰值并趨于下降。2010年15～59歲勞動年齡人口規模達到峰值9.40億，2011年勞動年齡人口比重出現下降趨勢，預示了勞動力資源從逐年增加到開始減少的“拐點”已經出現，勞動力資源供給進入減少通道，預計，2025年降至9億以下，2035年降到8億，2050年只有6.8億。

出生人口性別比依然高位震蕩。自1982年第三次全國人口普查發現出生人口性別比開始偏高以來，中國已經經歷了近30年的出生人口性別比偏高且持續攀升的歷程，從1982年107.17升至2004年121.20的歷史最高紀錄，使中國成為世界上出生性別結構失衡最為嚴重的國家。之后，出生人口性別比一直徘徊在120上下，居高不下。2009～2011年連續三年下降，跌落了2.78個點，但出生性別比嚴重偏高并未得到根本改變。

人口城鄉構成根本性轉折。2011年居住城鎮化水平達到51.27%，這是一個重大的歷史轉折，將對全國的經濟社會發展產生重要影響。居住地城鎮化水平是把占中國總人口1/6約2.3億流動人口的絕大多數劃入了城鎮范疇。事實上，中國流動人口的八成以上是勞動年齡人口，八成以上來自農村，八成以上進入城鎮。如果扣除流動人口，戶籍人口城鎮化水平只有35%～40%之間。流動人口的大部分除了工作地點從農村轉到城鎮以外，生活方式、戶籍登記地、歸屬感等并沒有根本實現城鎮化，尤其是附著在戶籍制度之上的教育、醫療、養老、住房、就業、收入分配等社會公共政策并沒有城鎮化，居住地城鎮化充其量只是“半城鎮化”，居住城鎮化水平虛高了實際城鎮化水平。

生育率水平區域差異巨大。2010年香港、澳門和臺灣的總和生育率均為1.0，而上海、北京等大城市的戶籍人口總和生育率不足1.0，均為世界上最低的生育率水平；很多省會城市、計劃單列市的總和生育率也在1.0～1.5之間，均屬于最低低生育率水平范圍。與此同時，不少農村和部分西部省區（尤其是少數民族地區）的生育率水平依然在更替水平以上。

上述人口問題是我們已經預見到的，有些不可逆轉，有些可以弱化。從決策的角度看，關鍵是計劃生育政策必須隨著經濟社會形勢和人口發展規律與時俱進，盡量減少人口問題的不利影響。穩定低生育水平的國家方略是正確的，但這個“低”一定要適度，低生育水平絕對不是越低越好，也不是維持的時間越長越好。現階段，適度調整中國計劃生育政策中關于家庭生育數量限制的時機已經成熟，正在考驗政府的決策智慧。即便調整生育政策，也是在低生育水平范疇內調整，全國平均的政策性生育率水平不會超越更替水平。

總體說來，計劃生育政策實施40年來，扭轉了總人口快速增長的趨勢，引導人口進入長期均衡發展的軌道。在各類人口問題中，未來中國人口面對的最大的一對矛盾，就是人口總量依然龐大，繼續對資源環境形成壓力；伴隨社會進入快速和嚴重老齡化，勞動力短缺的格局逐漸形成。而這一對矛盾的經濟社會發展背景，是城鎮化進程的加速，經濟發展模式向工業化國家加速發展。考慮到原有人口規模是在以農業為主要經濟基礎上的低消耗的資源承載，城鎮化將會加大人均資源占用，人口數量增長和結構變動將會改變社會經濟發展的基礎。保持人口與社會經濟長期均衡發展，無疑是未來計劃生育政策的主要方向。

（作者為南開大學人口與發展研究所教授、博導、南開大學老齡發展戰略研究中心主任）