精益六西格瑪管理在公共部門中的應用思考

【摘要】隨著建設服務型政府的深入，公共部門已越來越多地引入質量管理方法。將精益六西格瑪管理應用于我國公共部門是一種新嘗試，它有助于推動公共部門改善服務流程、提高服務質量。但是在具體的應用中也存在著諸多挑戰，公共部門必須要明確實施精益六西格瑪管理的目的，并對其進行整體戰略規劃才能獲得成功。

【關鍵詞】公共部門 精益六西格瑪 服務型政府

精益六西格瑪管理的內涵

精益六西格瑪（Lean Six Sigma，簡寫為LSS）是精益生產和六西格瑪管理的結合，它集成了兩種非常重要又相互補充的改進技術的綜合方法論，同時關注消除浪費和降低變異，從而達到更佳的管理效果。精益生產的關鍵出發點是關注顧客的價值，基本思想是減少或消除浪費、降低成本，實現最大的增值。六西格瑪是在過去許多先進理論和模式的基礎上發展起來的一套系統的業務改進方法體系，是通過減少波動、不斷創新，達到缺陷逼近百萬分之三點四的質量水平，以實現顧客滿意和最大收益的系統科學。精益六西格瑪不是精益生產和六西格瑪的簡單相加，而是二者的互相補充、有機結合。它們的共同點，如追求完美、持續改進、基于流程的管理、以顧客價值為出發點，為二者的結合提供了基礎；兩種模式關注的對象，即消除浪費與控制變異，也是互補而非對立的。總之，精益是一種宏觀的運作思路，而六西格瑪則提供了一種非常強大的分析工具，前者告訴我們做什么，后者告訴我們怎樣做。

精益六西格瑪管理應用于公共部門的意義

建設服務型政府，是二十一世紀中國政府改革的方向和目標，是我國社會主義市場經濟發展的必然要求。服務型政府應當是以公眾服務為基本理念，積極運用各種政府管理工具來塑造一個有限的、負責任的、民主的、高效的政府。其治理理念是“以人為本”、“執政為民”，其工作模式是“顧客導向”，一切服務都要圍繞著社會公眾這個最大、最直接的“顧客”展開。①精益六西格瑪管理所關注的內容正是顧客滿意、提高質量，這與建設服務型政府的要求不謀而合，在公共部門中應用創新的管理方法，將會帶來意想不到的成效。

新公共管理理論認為，管理具有相通性，公共部門和私營部門之間在管理上并無本質區別，且私營企業在管理的創新能力、管理效率、服務的水平和質量上都比公共部門更勝一籌，具有優越性。因此，新公共管理以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法為理論基礎，主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。②對于公共部門來說，實施精益六西格瑪管理的收益，可以體現為兩個方面。從宏觀角度來講，作為管理以及推動國家經濟發展的政府機關，其中一大職能就是制定投資、貿易、財政等政策。政府部門可以應用精益六西格瑪的方法建立以數據為驅動的、可測量的國家政策。從微觀上講，實施精益六西格瑪管理有助于增強公共部門的回應能力，改進公共行政流程，提高工作效率、節省開支，進而更好地推行國家的各種政策法規。此外，實施精益六西格瑪管理也有助于建立以公共服務質量和人民滿意為核心的績效考核體系，激勵公共部門及其工作人員致力于提供公共服務的動機。

精益六西格瑪管理在公共部門中運用的一般步驟

通常情況下，精益六西格瑪對一個已有流程的優化包括五個步驟：即D-M-A-I-C（定義、測量、分析、改善、控制）。公共部門相對于企業而言有其特殊性，在實際操作過程中，應該結合實際情況靈活運用。

收集公眾需求，明確總體目標，營造優化氛圍。公共部門要以公眾需求為出發點，從不同維度設計調查表格和收集整理資料，傾聽公眾的意見和建議，對公眾各方面的需求進行定義。在此基礎上，建立符合公眾需求和部門長期持續發展的總體目標，掌握基本情況并對各層面的目標進行分解。同時，部門內部倡導“無邊界合作”，打破原先的條條框框，加強協調合作的氛圍。統一領導階層，實現領導層的鼓勵與支持，并選擇相關高素質負責人組成一套合理、高效的人員組織結構，全權負責活動的開展及對突發情況的預測和監控，從而保證改進活動得以順利實現。

梳理流程框架，測量缺陷問題，分析關鍵因素。在充分調研的基礎上，把公共服務的每個流程準確地描述出來，形成流程框架。在框架中顯示出所有活動的細節，對流程的每個關鍵點的時間和量的數據進行收集和整理，并對公共服務的現場進行仔細觀察，以便于分析改進。然后選定標桿，并將現有服務流程與其進行對比，測量其中存在的問題與缺陷，從而了解當前各級公共部門在提供公共服務過程中的漏洞和人民不滿意的幾率。在此基礎上，集合有經驗的人員，采用科學的方法對測量出的數字結果進行量化分析，查找造成缺陷的原因，著重分析關鍵因素，以便確定下一步改進重點。

理順內外因素，研究解決方案，改善政務流程。經過分析，發現的問題可能是多方面的，有些是公共部門面對的外部環境因素，多為不可控因素，有些是流程本身的因素，屬于可控因素。只有理順內外因素，把握改進重點，才能大大提高優化的效果。根據流程本身的實際情況，充分聽取工作人員的意見與建議，反復探討，有針對地研究解決方案，趨利避害，改進政務流程。并更多地運用信息化技術，使流程更加便捷，從而提高工作的公平性和信息公開度，提高公共服務效率以及更好地滿足服務公眾的需求。

控制流程改進，檢查實施效果，實現持續改進。流程的改進并不是終點，在實施過程中，仍會出現各種各樣的問題，因此對改進后的流程實施測量與控制是關鍵，例如收集相關數據，聽取公眾和工作人員的反饋，以便分析和檢查解決方案是否有效以及達到何種效果。最后，總結成功經驗，提出新問題，對于仍存在的錯誤要及時改正，并不斷跟蹤控制。只有這樣，才能把有效的方法制度化。新出現的問題則可以作為下一步改進的目標，從而最終實現持續改進、不斷提高服務質量的效果。

精益六西格瑪管理在公共部門中應用的挑戰與啟示

第一，準確定義顧客需求是應用的基礎，但對于公共部門來說公眾是其顧客，存在人員更多、范圍更廣、結構更雜的特殊性，因此在定義顧客需求方面有一定的復雜性和難度，需要聽取相當數量公眾的意見、采集各方面的數據并對其進行整理分類，這顯然要比私營部門花費更多的精力，因此容易造成懈怠及知難而退的情形。如果公共部門不做好這方面的基礎工作，后續工作也就難以展開。

第二，公共部門以公共權力為核心，尤其是政府部門具有天然的壟斷地位，它擁有至高無上的權威與合法權利，所以它不像企業那樣存在生存壓力，因此改進工作質量的動力也就不足。況且公共部門提供的是公共產品和服務，它無法用一定的價格來標示，更不能像企業那樣將利潤作為唯一的目標和衡量績效的標準，這就為公共部門服務質量標準的制定和衡量帶來了一定的困難。

第三，公共部門本身的組織結構具有特殊性，其內部的官僚體制、環境、文化也會對精益六西格瑪管理的應用造成阻礙。官僚體制固然有其優點，但它過于推崇組織結構的科學性和法律制度化的形式，從而造成了部門分割、各自為政、互不融通，這與“無邊界合作”的要求是相悖的。公共部門工作人員所處的環境和文化，也使得他們更可能傾向于穩重、保守，缺乏追求完美的態度和積極解決問題的行動，應用新的管理方法很可能被視為冒險。此外，領導對于新思路的貫徹與支持在整個過程中起到非常關鍵的作用，因為精益六西格瑪要處理整個系統的問題，要分析和解決的問題非常復雜，一旦缺乏領導的支持則無法成功。

第四，精益六西格瑪管理對公共部門人員的能力要求較高。在精益六西格瑪實施的組織構架中，有不同級別的人員，他們承擔著不同的任務，對能力和方法技術的掌握也有著不同程度的要求。同時，在公共部門應用精益六西格瑪管理，不能全盤照搬企業的一系列管理方式，工作人員要有相應的能力去正確判斷實際情況，適當改進方法，以使其適用于公共部門。如果工作人員缺乏相應的能力和技術，無法把握整體，實施的效果就會大打折扣。

因此，在具體實施的過程中，可以先由高回報、容易取得成果、可操作性強的項目入手，然后慢慢應用于其他方面。公共部門必須要明確實施精益六西格瑪的愿景，將其與整體戰略規劃結合起來貫徹到底。在組織內部需要樹立積極向上、持續改進、追求完美的文化，實現全員參與，高層領導要身體力行，將有力的支持變為實施變革的原動力。同時，需要明確各級人員的能力要求，增加對人員培訓的投資，制定切實可行的激勵機制，最終實現改善服務質量、改進工作流程、提高效率和公眾滿意度的目的。

（作者單位：西南財經大學公共管理學院）

注釋

①姜曉萍：“論‘服務型政府’的基本內涵”，《四川行政學院學報》，2004年第2期，第8～11頁。

②余霞，何偉：“新公共管理：理論及啟示”，《安康師專學報》，2004年第10期，第21～24頁。