基層計生干部的困惑與心聲調查

面對新經濟形態下居民與農民復雜的身份變化，城鄉二元的生育政策越來越陷入困窘，計劃生育工作越發步履艱難、陷入被動。現行的生育政策給群眾家庭和基層計劃生育干部的工作都帶來明顯的負面影響。

近年來，中國的人口老齡化、低生育水平等問題，從學術領域走向社會，引發世人關注；有關我國生育政策調整的討論也發自多方，呼聲很高。值得注意的是，在這些討論和爭論中鮮見來自基層第一線計生干部的聲音。然而，無論怎樣判斷人口形勢、怎樣決斷生育政策、怎樣要求計劃生育工作，最終都要依靠處于第一線的基層計劃生育干部去貫徹執行、操作實施。正是為了更深入地了解他們對這些問題的真實想法和工作實際，我們開展了基層計劃生育工作的調查研究。①

面向基層計劃生育干部的專題性調查研究

這次在基層計生干部中的調研于2009年7月在江蘇省、浙江省、上海市和廣東省的縣、鄉基層展開。調查結果反映了中國計劃生育工作的基層現狀。調查中顯示出的眾多問題，不僅是三省一市工作中遇到的個性問題，更多的是我國計劃生育管理在社會經濟新形勢下的共性問題。

該調查包括問卷調查和實地訪談兩部分。問卷調查的對象為縣（市、區）、鄉鎮（街道）兩級人口和計劃生育工作的領導與干部，以及政府中的部分縣（市、區）人口計生工作的分管領導，共回收調查問卷2028份。其中來自縣（市區）的調查問卷1001份，占49.4%，來自鄉鎮（街道）的問卷1027份，占50.6%。參與問卷調查的基層干部年齡在30～50歲之間的占79%，其中86%的人為大專以上文化水平，76.5%的人在人口計生部門累計工作超過5年。實地訪談中，共召開座談會53次，參加座談會人員493人。其中縣（市、區）人口和計劃生育局工作人員254人、鄉鎮（街道）計劃生育專職干部173人、各縣（市、區）政府職能部門人員57人、計生老干部9人；男性275人，女性218人；平均年齡為43.23歲。在實地調查中，課題組還利用座談會發放了一份小問卷，集中了座談會提綱中的10個主要問題，在每次座談會結束前當堂發放，現場回收。從這份小問卷的統計結果可以大體得到調查對象對座談會一些重要議題的基本認識與看法的歸類數據。

江浙滬粵三省一市都是我國改革開放后先行發展、經濟較發達的區域，其計劃生育工作也都處于全國的領先與先進地位。從實地訪談和問卷調查中我們可以看到，當前人口和計劃生育工作正面臨著一個市場經濟背景下的轉型社會，新情況、新問題帶來工作中的新局面、新挑戰，雖然其中有部分是區域性的個性問題，但絕大部分還是全國人口計劃生育工作在新形勢下面臨的共性問題，值得關注。

現行計劃生育管理落后于改革開放后的社會經濟發展

城鄉分體的傳統管理模式，已無法應對日新月異的社會變化。面對新經濟形態下居民與農民復雜的身份變化，城鄉二元的生育政策越來越陷入困窘，計劃生育工作中越發步履艱難、陷入被動。

經濟發展帶來社會的全面變化。其中，最主要的變化就是人們的“戶籍地、居住地、從事職業”相分離。浙江等地的調查反映，人口的遷移流動與城市化進程，有時使目前的城鎮居民與農村居民的身份“已經很難區分與認定”，許多人的農與非農的身份實際上是模糊的。許多農村人口已經不在農村居住，農村的勞動力已不再全部是農業職業者，他們中有的或者經商或者辦企業，或者做小生意或者給人打工，從事著各行各業、各種各樣的非農職業，與此同時，也有不少人雖然因為各種原因，戶口已經遷入城市，但是又回到了農村，居住在農村，干著農活。有很多原因使得現在的計劃生育工作者在落實各項政策時，很難確定誰在農村，誰是非農人口，出現了“戶在人不在、人在戶不在、人不在戶也不在”等多種現象（浙江），甚至“一般的鎮里都已經沒有農村戶口”（上海）。社會經濟的發展帶來人口經濟活動的變化，進而形成與傳統經濟背景下完全不同的人口現象。因此，在計劃生育工作的實施中，長期以來的“城鄉二元的生育政策已經失去操作和實施的基礎”（廣東）。

人口進入低生育水平，人口問題出現新關注點。調查發現，三省一市的人口都已經進入低生育水平，甚至進入了人口負增長。江蘇某地干部反映，當地“每年出生5000人左右，死亡都在7000人以上，近七八年都是這個情況”。上海市的戶籍人口從1993年開始就進入了人口負增長，即便是在上海市農業人口最多的松江縣，當地的干部反映，“實行計劃生育40年，1995年開始負增長，目前保持零增長。”在城市，雙方獨生子女家庭的生育率很低，許多符合條件的雙獨夫婦沒有生育第二胎。在農村，尤其是一些經濟比較發達的農村，不少可以生育第二個孩子的家庭放棄二胎生育指標。基層干部反映，近幾年違法生育的主要現象有：一是早婚生育現象增多，做一孩的計生工作群眾不認可。二是二胎違反政策生育，目前有一部分40歲左右的夫婦生育二孩意愿比較強烈，他們的生育年齡很快就會過去，急于實現生二孩的生育意愿。三是富人超生。四是現在婚姻復雜，再婚家庭因各種原因想再生育。五是部分流動人口超生。但是，無論哪種情況，三胎及以上的違法生育已是極少數，城市幾乎沒有，農村也是極少數。在廣東的農村，還可以看到不少比較強勁的生男孩的意愿，但基層計生干部反映，廣東省的部分群眾只是想要男孩，生育多胎的意愿已經極其淡薄。

調查還發現，除了人們經常提到的人口老齡化、出生人口性別比偏高、人口城市化、人口環境可持續發展等問題以外，近年來的人口低生育率變動已經影響到人口的教育、就業、勞動力供給、婚配、健康、社會保障等方面的一系列社會經濟問題。江蘇的計生工作者反映，“農村的孩子在減少，村里已沒有小學，大部分的鎮已經沒有中學”。浙江的計生工作者反映， 隨著大量的流動人口的涌入，不少地方出現“外來人口超過本地人口”的局面。廣東的計生工作者反映，當地人口增長快“是由于年輕勞動力的大量涌入”所致。不可否認的是，這些新的人口問題的出現是與中國生育率的快速下降直接相關的，是生育率快速下降后的人口學后果和社會學經濟學后果。

經濟社會發展帶來生育觀念變化，群眾的生育意愿已經下降。在座談會上，基層計生專職干部反映，年輕人生育觀念發生變化，尤其是80后，其生育意愿有明顯的變化。在對浙江的調查中我們了解到，“80后的二孩生育意愿比70后要低，90后的二孩生育意愿比80后更低”。父母生育觀念對他們的影響在減弱。90后的孩子讓他們生育第二個孩子很難。江蘇某地反映，“群眾本來生育意愿就不高，符合政策生育二孩的有四分之三不生”。廣東的情況是，“現在群眾生育觀念變了，生二個就夠了。”上海的調查中則有人反映，“影響上海人口規模的已不是人口出生而是人口遷入”。調查發現，現在申批二胎對象中35歲以下的夫婦大多數是因為聽父母要求而再生育的，自己要再生育的很少。

現行生育政策已不合時宜

現行的生育政策給群眾家庭和基層計劃生育干部的工作都帶來明顯的負面影響。中國的計劃生育工作是否需要轉型？如何轉？基層計劃生育干部在反思，也在等待上級意見之中。

僵化教條的生育政策面對日新月異的社會現實表現出很多不合時宜。問卷調查顯示，大多數（91.2%）的基層計生干部不同程度地認為現行生育政策存在問題。這些問題包括：現行生育政策中生育一孩規定給家庭健康發展帶來巨大風險（56.2%）；讓家庭只生一個孩子不合乎基本人情（44.2%）；對不同家庭的生育權利的限定不同違背社會公平（42.6%）；促使一些農村家庭二胎性別選擇，推動出生性別比升高（37.5%），在城鄉戶籍一體化改革環境下越來越難以操作（36.2%）。

在座談中，江蘇干部認為，“生育政策不適時宜，缺乏合理性與合適性”；廣東計生干部反映，“現在雙獨都有不肯生的了，單獨也不會有很大生育意愿”。浙江計生干部反映，“生育一孩的規定給獨生子女家庭帶來巨大風險”，上海干部則表示，“適當調整生育政策可以解決很多問題”。

對于現行生育政策是否應該放寬的問題，大多數（83.0%）的基層計生干部“贊成生育政策馬上放寬”。他們贊成的理由是：生育權是群眾的基本權利，計劃生育應該還權于民（32.9%）；中國已進入低生育水平，長期低生育率不利于人口發展，應該及時調整（45.0%）；群眾生育觀念已經轉變，生育政策放寬不會出現人口出生大波動（46.6%）；生育政策合情合理有利于提高計生工作形象（20.5%）；計劃生育是計劃經濟時代產生，現在是市場經濟，應該適應時代有所變化（16.3%）。

現行生育政策與計劃生育考核的雙重壓力把基層計劃生育工作帶入困境。問卷調查顯示，《人口和計劃生育法》出臺后，有超過半數的基層計劃生育干部覺得“推動了計劃生育管理的依法行政能力和依法管理水平的提高”（52.0%）；但有31.0%的人認為“在對群眾生育管理上，有了大法，倒沒了辦法，計生工作越來越難”；還有21.0%的人覺得《人口計生法》“束縛了干部管理計劃生育工作的手腳，客觀上減弱了計生工作力度”。這表明，基層干部在對《人口計生法》的作用給予正面肯定的同時，也有相當一部分基層干部流露出失去了計劃生育傳統管理辦法后，計生工作越來越難做的困窘心態。

關于對人口和計劃生育目標管理責任制的看法，有近半數的基層計劃生育干部認為這項制度“雖然發揮了重要作用，但問題也很多”（45.8%）和“發揮了重要作用，要繼續堅持”（45.0%）。這表明基層計生干部對目標管理的矛盾心態。雖然計生目標管理責任制暴露的問題很多，但又不愿放棄。目標考核的問題在各個地區具有很大的普遍性。

在座談中，對于目前計劃生育工作的任務，江蘇的干部反映，“工作要求不斷增大，工作重點越來越不明白”；上海的干部反映，計劃生育的“工作范圍無限拓展，計生部門像是萬能”，“像第二個社保局、第二個民政局”。廣東的干部感到，“工作范圍越來越寬，而根本任務越來越模糊”。浙江的干部反映，計劃生育工作中推行的利益導向措施“游離于全社會的社會保障和惠民政策之外”，越來越難以實施。但另一方面，來自工作考核的壓力卻越來越大。廣東的干部反映，“計劃生育的考核層次多、細節繁、時間長、指標高，牽涉大量的工作時間和精力”，“‘一票否決’成了‘一個否決’，整天提心吊膽”。浙江的干部反映，“大量精力應付考核，失去可以抓工作的時間”。上海的干部反映，對于超生，出現“取證難、送達難、執行難”。

難以落實的生育政策要求和不近情理的計劃生育工作考核制度，特別是“一票否決”的計劃生育管理目標責任制給基層工作帶來了多重工作壓力，這些是造成基層計劃生育工作中出現強迫命令的真正根源。計劃生育現在的管理模式與決策層在計劃生育工作中提出的許多要求是矛盾相悖的，計劃生育工作的“七不準”和計劃生育執法的高要求與實際工作中目標考核責任制，特別是“一票否決”制度不相匹配。遇到難題，出現強迫命令，受傷害的是群眾，受批評處罰的是基層，但究其根源，這一切都源于刻板的生育政策與僵化的管理模式和不合情理的考核制度。

基層計劃生育干部對計生工作改革的呼聲高漲

問卷調查顯示，基層的計劃生育干部急切地盼望計劃生育制度的改革，認為現行生育政策需要調整，并認為越早越好，希望生育政策調整的步子更大、更堅決。（見表1、表2）

表1 基層計生干部對生育政策是否需要放寬的認識（%）

表2 基層計生干部對生育政策何時放開最合適的認識（%）

注：本問卷調查于2009年進行

各地大多數（74%）的基層計劃生育干部明確表示“現行的生育政策需要放寬”。有64.7%的基層干部認為，“馬上就開始調整最為合適”，可見他們調整生育政策的心情何其迫切。關于生育政策調整的方案，有38.1%的基層干部贊同“兩步走：先不分城鄉允許父母一方是獨生子女的家庭生2個孩子；若干年后，普遍實行每個家庭允許生2個孩子政策”的方案。有33.9%的基層干部贊同，“立刻不分城鄉普遍允許一個家庭生育2個孩子，且無生育間隔要求”的方案。也有20.6%的基層干部表示，“立刻不分城鄉普遍允許一個家庭生育2個孩子，但有3～4年生育間隔要求”的方案為好。但在各地的座談中，基層干部紛紛表示更贊成“一步到位”的生育政策調整方案。基層干部中表現出如此強烈的調整生育政策的愿望是我們在調查前所沒有預料到的，這對我們是一個很大的觸動。我們也是在調查實踐中不斷提高認識，逐漸接近真理和走向現實的。

國家計生委早在1995年就提出，計劃生育工作必須實現工作思路和工作方法的“兩個轉變”。16年過去了，我國的人口形勢進一步進入了低生育率的時代，我國的社會經濟發生了前所未有的變化，但對于人口形勢的判斷和生育政策的調整仍然爭論不休，計劃生育工作的轉型仍然步履艱難。人口與計劃生育工作的任何變革都要靠基層計生干部去落實，任何忽略他們感受的政策措施，在其落實過程中都將遭致極大的困難、甚至是挫折。因此，在人口與計劃生育工作的變革之際，傾聽來自基層的心聲一定會給我們帶來耳目一新的啟示。

（作者分別為杭州師范大學人口研究所所長、教授，中國人民大學人口與發展研究中心教授）

注釋

①關于此次調查的詳細過程和調查結果，請見即將由社會科學文獻出版社出版的《傾聽基層計生干部的心聲—來自江浙滬粵的報告》—王滌、周長洪、譚克儉著。