政府職能嬗變與經濟法的演進

【摘要】從“夜警國家”到“福利國家”，從“無為政府”到“全能政府”再到“有限政府”，國家和政府職能始終處于不斷變遷與嬗變之中。這種發展與嬗變突破了傳統的公權與私權的壁壘，也逾越了公法和私法的界限，為經濟法的生成和實施提供了內在的制度支撐和外在的存續條件。

【關鍵詞】政府職能 經濟法 全能政府 有限政府

從國家的歷史發展演變來看，其大致經歷了奴隸制國家、封建制國家、資本主義國家與社會主義國家幾個階段。但政府職能的演變卻是另外一種軌跡，從“夜警國家”的“守夜人政府”，到全面參與的“全能政府”，再到“有所為有所不為”的“有限政府”。可見，國家職能在整個演變過程中是不斷變化的，這種變化一方面表現為國家職能在涉足領域的擴張，從傳統的政治統治到政治、經濟、文化、社會生活的全面卷入，另一方面表現為國家職能行使方式的轉變。從簡單的征稅、處罰發展到制定規范、進行調控、裁決糾紛、訂立契約等多元化方式。與此同時，經濟法也從依附走向了獨立與成熟。

“守夜人”政府與經濟法的依附

“守夜人”政府是“夜警國家”時期對政府角色的定位。國家被假定為一種惡的存在，是不得已之惡，是實現人類自由與經濟發展的最大障礙。個人權利和自由被奉為最高需求。而政府的主要職責只在于為市場、社會提供法律保護傘，而非廣泛地干預社會經濟生活。這就使得這一時期的政府職能主要以消極面目出現，擔負著“守夜人”的角色，信奉“管得最少的政府就是最好的政府”。國家的任務非常單一，僅限于作為夜警，四處巡邏以維護社會治安。

這一時期，國家與個人處于二元分立狀態，這導致在法律體系上也呈現公法與私法的二元法律結構。從國家與個人的二元主體出發，衍生出來國家利益與個人利益，并以不同主體的利益保護為標準，分化出以國家公益為價值取向的憲法、行政法、刑法等公法，和以私人利益為價值導向的民法、商法等私法。在公法與私法的二元分化之下，民商法得以迅猛發展。這主要源于契約絕對自由價值理念之下形成的對個人自由、權利的極度尊重以及絕對的個人意思自治。尤其是相關的立法更加強化了這一理念。如1804年的《法國民法典》以及1896年的《德國民法典》。在這種情形之下，其并未為社會本位的經濟法的出現留下多少余地。可以說，經濟法尚未形成獨立的體系，完全被分解在公法或者私法之中。即使這一時期也出現了一些經濟性的法律，但是此前為自由資本主義和封建王權時代，國家“干預”不是建立在市場和社會化之上，而是對經濟的一種掣肘、豪奪和妨礙，公私尚未融合，所以，重商主義時期及后來西歐國家對經營和貿易加以限制的制度和措施如《谷物法》等，屬于封建王權的行使或資本主義時期的封建措施回潮。現代意義的經濟法尚未形成，依然依附于民商法和行政法。

“全能政府”與經濟法的生成

隨著經濟的迅猛發展，各種社會問題層出不窮，迫使人們對純粹的自由經濟提出質疑，對夜警國家模式開始反思，對國家職能的認識有了新的發展。人們認識到單純依靠市場自身力量，并不能實現經濟的平衡發展。為了消除經濟危機的影響，國家再次介入分配領域。國家職能從傳統的政治領域走向了經濟領域和社會領域。一個突出的表現即為國家對經濟的宏觀調控成為推動經濟增長的重要力量，而且正是由于國家對經濟領域的規劃、保護和干預，才能維持和促進經濟的持續增長。正如英國著名的法學家L·D·韋德所言：“在200年前，人們希望國家不要壓迫他們，在100年前，人們希望國家給他們更多的自由，而在今天，人們則期待國家為他們多做些事情。”這一時期旨在“加強管制”的政府職能擴張，為經濟法的生成與獨立提供了有力條件。具體表現為：

新興管制機構的出現，提供了經濟法上的主體。伴隨著這一時期政府職能的擴張，新出現了一部分獨立的經濟管制機構，它們打破了舊有的“三權分立”格局，集立法、行政、司法于一身，如美國的證券交易委員會（1934年）。這種擁有政府經濟職能的新型機構既非傳統的行政機關，亦非民商事主體，對其法律地位的界定以及經濟管理權力的明確，成為了經濟法的首要任務。

新興職能方式的出現，提供了經濟法上的行為方式。隨著政府職能作用領域的擴展，政府職能行使方式也有了大幅度的創新與發展。除了傳統的征稅、處罰以外，還出現了通過法令形式創造的宏觀調控、行業管制、社會救助等新興方式。甚至還使用了一部分私法方式，譬如：國家投資經營。這些新興的方式，既有別于行政法上的行政行為，又有別于民法上的民事行為；既具公權色彩，又體現了意思自治與契約自由；是政府權力與經濟規律的一種結合。這種結合成就了經濟法上獨有的行為方式，為經濟法的生成提供了制度內涵。

政府職能領域的擴展，提供了經濟法的活動疆域。政府的職能領域已經不再像一戰前那樣僅限于警察行政領域，而是有了突飛猛進的膨脹，既涉足對銀行證券等金融業的管制，又涉及對工業生產的調節和農業生產的限制，還涉及對公共基礎設施的投入建設和社會保險、社會救助的實施，同時也對原有的稅制進行改革。政府職能的觸角伸至政治、經濟、文化、社會各領域和角落，突破了傳統行政法和民商事法的調整領域，出現了一個國家權力與經濟關系相互融合，既公既私，又非公非私的特殊領域。這種特殊性成為經濟法生成的外在條件。

簡言之，由于國家干預的加強，政府職能持續膨脹，公權力的侵益性逐漸顯現，公權力的私法化漸趨走強。而這些卻是傳統行政法所無力解決的。這都為新的部門法—經濟法的誕生提供了社會條件和經濟條件。

“有限政府”與經濟法的成熟

20世紀70年代的經濟危機，讓西方各國陷入經濟滯漲、財政赤字、通貨膨脹的惡劣局勢之中。“全能政府”下的宏觀調控、國家干預日益顯示出局限性。這種狀況引起許多國家的政府更迭。這股行政改革潮流的中心命題是政府職能的重新定位，重新審視政府在社會生活中的角色和作用。改革主要涉及以下內容：

規制緩和。“規制緩和”也稱為“放松規制”，它意味著國家干預界限的適度收縮，國家干預方式的創新與變革。一方面，在干預界限上，政府不再是對經濟社會等領域的全方位干預，而是充分發揮市場自身作用，只有在市場失靈的領域，政府才予以介入；另一方面，在干預方式上，政府運用更多私法領域的行為方式，通過對指導、合同、激勵、扶持等權力色彩較淡的行為方式的引入，來激勵市場的活力，從而更加柔和便捷地完成管理目標。這些新的管制方式的運用可以在管制過度與管制不足之間尋求適度平衡，是對政府管制進行的新的制度設計。

重塑政府。確立了“小政府”、“有限政府”的原則，將政府與公眾的關系定位在提供公共服務領域，政府從“劃槳”走向了“掌舵”，強調有所為、有所不為的“有限政府”的塑造。

同時，在對政府與市場之間的關系進行深刻反思之后，西方各國開始探索與實施政府職能改革。這種改革必然要通過法律固定下來，予以制度化。如英國撒切爾政府實施的以調整經濟政策、民營化、公共服務承包等為內容的政府改革。美國里根政府推行的穩定物價、自由放任、私有化、減稅、消減福利等一系列新自由主義政策。這些改革政策的法制化就形成了產業政策法和其他經濟法律。這些經濟法律的制定不但在數量上與萌芽階段的經濟法相比有很大突破，在質的體現上也有較大區別。盡管各國法律制度的內容有別，但是在經濟法的價值、理念、經濟法制度的協調統合等方面逐漸形成共識：

第一，在價值理念上，經濟法應以公共利益為價值本位。隨著政府職能領域的收縮，經濟法的價值理念也有了更為準確的定位。經濟法不再單純指向國家干預經濟之法，也囊括了規范國家干預經濟之法。公共利益取代國家利益成為了經濟法的首要價值追求。

第二，在制度外延上，經濟法既涵蓋了政府的調控干預，又涵蓋了個人的自治。政府職能的縮減，意味著極權國家的崩裂。以個人為基礎，以國家為要件，在個人自治的基礎上輔之以必要的國家干預，個人自治的日益擴大與國家權力的逐漸縮小是個人和國家的合理關系。以行業協會的成立、行業規則的制定為表征的自治組織與自治行為成為國家干預的重要補充。這就使得經濟法在靜態表現上不再僅僅是國家頒布的法律法規，也涵蓋了大量的個人自治規則。國家與個人保持著一種合理的關系和格局，處于均衡狀態，并且互為補充。

第三，在調整方式上，應該是宏觀調控和市場規制，但不是壟斷和包攬。從“無限政府”走向“有限政府”，不僅意味著政府在某些領域的退出，也意味著政府職能方式的轉變。“家長式”的包攬與壟斷逐漸讓位給調控與規制。通過制定相關的法律法規，使得宏觀調控行為和市場規制行為納入法制化軌道。

這些共識是各國在對“守夜人”政府與“全能政府”進行深刻反思后的折中之選，標志著經濟法在理念上、在體系上逐漸走向成熟。

（作者為遼寧大學經濟法制研究中心講師、法學院經濟法學博士研究生；本文為遼寧省教育廳2010年度高等學校科研項目“遼寧省高危行業安全生產風險防范法律機制研究”成果之一，項目編號：WJ2010033）