中國排污權交易制度的發展困境破解

【摘要】排污權交易制度作為一種運用市場機制進行污染治理的環境經濟政策受到各國的關注。文章在闡釋我國排污權交易的實踐現狀基礎上，剖析了我國排污權交易發展中存在的立法缺失、配套制度不完善等問題，提出了推進我國排污權交易制度發展的具體建議。

【關鍵詞】排污權交易 困境 建議

我國排污權交易的現狀

1988年我國的排污許可證制度試點開始，2001年在中美兩國合作下的我國首例排污權交易完成，這兩個事件代表著我國排污權交易制度的發端。隨后，國家環保總局開展的“七省市二氧化硫排放總量控制及排污交易政策”項目示范工作拉開了全國范圍內排污權交易的序幕。目前，為積極發揮排污權交易制度在環境保護工作中的作用，全國很多省市都出臺了地方規范性文件，如《嘉興市主要污染物排污權交易辦法（試行）》（2007年）、《湖北省主要污染物排污權交易試行辦法》（2008年）和《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理暫行辦法》（2010年）等。同時，各地還相繼成立了嘉興市排污權儲備交易中心、武漢光谷聯合產權交易所、湖南省排污權儲備交易中心等排污權交易機構，為我國建立完善的排污權交易市場奠定了基礎。但排污權交易制度在我國還沒有成為一項正式的法律制度，與美、德等發達國家排污權交易的開展情況相比，我國的排污權交易還存在著許多亟需解決的問題。

我國排污權交易制度發展的困境

排污權交易制度相關立法不健全，制度可操性差。我國現有法規（《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等）對排污總量控制和排污許可證制度作了相應規定，但尚未對排污權交易制度作出規定，導致實際操作中排污交易缺少國家層面的立法規范。地方立法中也存在規定不一致的情況，不利于跨區間排污交易工作的開展。如在同一省內，《浙江省排污權有償使用和交易試點工作暫行辦法》與《嘉興市主要污染物排污權交易辦法（試行）》中對排污單位的排污指標閑置期間作了迥異的規定。同樣在不同省域之間的規定也不盡相同，如《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易實施細則（試行）》與《湖北省主要污染物排污權交易辦法實施細則（試行）》中對于主要污染物種類的規定以及排污權的獲得方式等的規定。

排污權尚未確立，初始排污指標的分配仍舊是難題。我國立法中沒有對排污權給予明確的規定，目前企業的排污指標是通過行政許可的方式獲得的，不具有可以自由轉讓或交易的私權性質，同時排污權的初始分配也是制度建立過程中的難題。如湖北省規定了2008年10月27日前已建成項目和取得環境影響評價批復文件的項目，無償分配排放配額，在上述日期之后的新增排污企業則須通過交易市場有償獲得；而湖南省卻規定現有排污單位必須向排污權儲備交易機構申購排污權并繳納有償使用費之后，才能獲得初始排污權。因此排污權初始配置的不合理，不但有損企業的利益，而且還影響了環境容量資源的配置效率。

難以實現排污總量的確定，排污監測體制問題突出。盡管我國早在《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》中，就已提出制定污染物排放總量控制體系和管理辦法的要求，而且在《全國環境監測管理條例》和《環境監測報告制度》中也對環境監測作了具體要求，然而由于地方環保管理工作的基礎薄弱，使得排污總量的確定和核定各個企業的最大允許排污量困難重重。

相比發達國家的環境或排污監測系統，我國的環境監測體制存在明顯不足：林業、農業、水利等多部門發布環境監測信息，導致環境監測信息不一致；缺乏全國垂直統一的監測網絡，更有甚者，有些監測居然采用排污企業自己申報、管理部門抽測的方式，對排污源的連續監測非常少，因而導致了企業排污監測數據信息的不準確，影響排污交易制度的運行。

我國還未建立起成熟的排污權交易市場，政府越位現象嚴重。從目前試點情況來看，各地方排污權交易大都是在政府的干預之下進行的，如《嘉興市主要污染物排污權交易辦法（試行）》中規定的環保局對交易過程的參與；2009年成立的武漢光谷聯合交易所的十幾筆交易也都是在行政部門的安排下進行的，企業并不是作為真正的市場主體參與交易；出于地方保護主義，政府還可能強行禁止本地企業向其他地區出讓排污指標，政府主導排污權交易市場通常會衍生出“權力尋租”現象。同時在《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易工作規程（試行）》中，規定了民間團體購買的排污權申請轉讓時，只能由原交易機構以原價回購，這無疑在很大程度上阻礙了公眾環保的積極性，而且抑制了市場功能的發揮。

建立健全我國排污權交易制度的建議

完善現行環境保護立法，增設排污權交易制度相關規定。國外大都將排污權交易制度納入到法律的調整范圍，如美國通過《清潔能源法和安全法案》對溫室氣體減排目標、排放配額分配等內容做了明確規定；德國也建立了排放權交易法律法規體系。因此筆者認為，我國應在現有地方性法規的基礎上不斷深入探索，以期修改《環境保護法》，將排污權交易作為我國環境保護的一項基本制度予以確定，同時在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等單行立法中根據防治對象進行具體的規定，或者通過制定排污權交易的條例或規章等配套法規（如由環保部制定《排污權交易暫行辦法》），以增強制度的可操作性。

在立法中設立排污權，確立合理的排污權初始分配方案。市場交換須以主體擁有權利和平等的地位為前提，因此在建立排污權交易制度時，首先應在立法中設立排污權。鑒于排污權是一種抽象的權利概念，可在《環境保護法》修改之時將其予以明確，并在具體的配套法規中將其進一步具體化。①

眾所周知，在初始分配過程中政府是排污權的提供者，排污權的初始分配方案也是政府對地區經濟發展與環境保護進行協調的手段，在分配中顧及公平問題是必要的。正如曹明德教授指出企業排污權的無償取得與新建企業的有償取得，會有失公平。②故而筆者認為，合理的排污權分配方案，立法中可以較概括地對分配方式進行規定，具體措施可放到地方或其他單行立法中?？梢约橙「鞯胤讲扇〉姆旨壒芾砟Ｊ?，對不同類型的企業采取不同的排放配額的方式，有償與無償相結合發揮實際操作中的靈活性。這樣不僅可以在形式上達到公平，而且更有助于實現實質上的公平。當然還需要建立嚴格的監督機制和責任制度，避免權力尋租。

正確核算排污總量，完善排污監測體制。實現排污權交易須以實現污染物總量控制為前提，我國《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都規定了政府落實污染物總量控制的要求，因此政府部門應認真履行核算污染物排放總量的職責。在制度的實施過程中，主管部門應嚴格按確定出的本地區（區域）的環境質量目標，再根據當地環境容量核算出污染物排放的最大允許量。在法律規范中，可以具體制訂總量控制的具體方案、具體行業的控制目標、詳細的統計方法和技術要求等。

此外，準確的總量核算數據是交易的基礎，美國等國家在排污權交易中的順利實施，在很大程度上得益于監測機制的完備。因此應建立起系統的在線監測裝置和配額的跟蹤系統以加強對企業排污的監測能力，確保數據的準確性；或者采用源頭與末端的雙重監測，核算出在原料與產品之間的差值，求得實際排污量。同時還應加強管理人員的業務水平和職業素養，確保對監測工作的嚴格執行。并建立起信息網絡平臺，通過發布企業的排污狀況和交易情況將其納入到社會監督范圍。

培育完善的排污權交易市場，適當發揮政府的干預作用。我國可借鑒美國“泡泡政策”，在開展特定區域或領域的排污權交易基礎上，逐步建立全國性的交易市場。因此在排污權交易市場的建立中要做到如下幾點：

其一，排污權的價格應由市場決定，要充分尊重市場的主導作用。誠然，自由交易與競爭是市場經濟發展的客觀要求，也是市場經濟活動中經濟民主的體現。然而，排污權的交易價格由市場主導，并不代表著完全的自由放任，也需要政府在一定程度上對交易中競爭的自由進行適當的限制。如在市場失靈時政府則應適當的干預市場，而在市場能夠發揮其作用時，政府的介入理應受到限制。所以筆者認為可以將交易所從政府的主管下變為獨立的第三方主體，這樣就可以在很大程度上彌補政府干預的缺陷。

其二，還須健全交易市場中的配套措施，以保障市場的正常秩序。制定合理的交易規則，包括交易的程序、交易過程中違約的規制等；建立起排污企業的環境信用制度，主管部門可以根據排污主體的信用情況利用稅收、信貸、資金援助等手段進行規制，也可以在排污指標的分配上給予獎勵或限制；最后可以對排污權抵押貸款進行規定。

（作者分別為西南政法大學副教授，西南政法大學碩士研究生；本文系重慶市社會科學規劃青年項目“重慶發展低碳經濟法律問題研究”成果，重慶市教委人文社會科學重點項目“重慶市碳排放權交易法治保障研究”成果，項目編號分別為：2010QNFX13，10SKC02）

注釋

①蔣亞娟：“關于設立排污權的立法探討”，《生態經濟》，2001年第12期，第69頁。

②曹明德：《生態法新探》，北京：人民出版社，2007年，第270～271頁。