中國計劃生育政策路向何方

毫無疑問，中國計劃生育的歷史功績巨大，如控制了人口的盲目無序增長，減少了成年人就業壓力。但人口加速老齡化、勞動力人口減少、性別比失調等問題都與“一胎化”相關。是否繼續實行計劃生育，有必要反思計劃生育政策出臺的背景、計劃生育的功績及后果、計劃生育政策未來應該如何調整等問題。

2010年第六次全國人口普查結果顯示，總和生育率和人口增長速度再次低于人們的預期，關于當前計劃生育政策是否調整的討論重新引起社會關注，社會各界對于放寬生育二胎的呼聲也越來越高。是否繼續實行計劃生育，有必要反思計劃生育政策出臺的背景、計劃生育的功績及后果、今后的計劃生育政策應該如何調整等等，旨在希望在未來人口政策制定方面少走點彎路。

“一胎化”政策緣起

眾所周知，中國從嚴的計劃生育政策開始于20世紀80年代。1980年9月25日，中共中央發出《關于控制中國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，號召只生育一個孩子，自此，“一胎化”成為中國的一項基本國策。當然，這里的“一胎化”是加引號的，實際上只有在城鎮才實行較為嚴格的獨生子女政策，大多數農村地區要生第二胎經過批準可以生育。近年來，雖然生育政策的“口子”在放松，比如全國范圍內雙獨都可以生二胎，大多數農村地區第一胎為女孩可以生育二胎以及其他各種生育二胎的規定，但基本的從嚴政策沒有改變。為什么會產生“一胎化”政策？筆者認為有如下幾個原因：

其一是簡單地把人口問題和計劃生育問題看成只是數量問題。第二次世界大戰以后，世界主要發達國家進入人口低出生率、低死亡率、低自然增長率的“三低”現代人口再生產類型。與此同時，學術界的關注點也從人口數量轉向人口結構，尤其是人口年齡結構的變化。早在1948年，法國人口學家索維即發表了《西歐人口老齡化的社會經濟后果》的研究成果，1956年聯合國人口司出版了《人口老齡化及其社會經濟影響》一書，開始研究人口老齡化的決定因素及人口老齡化對社會經濟造成的影響。人口老齡化的決定因素之一即是出生率的下降。雖然中國當時還處在人口增長比較快的階段，但1980年中國總和生育率即下降到了2.4，人口過快增長的勢頭已經得到初步遏制，人口增長起主要作用的是慣性增長。如果當時的政策制定者從發達國家的實踐中得到某些啟發，在制定生育政策時能夠考慮到人口數量和人口結構的關系，在其中找到某個平衡點，對人口長期均衡發展的負面影響可能要小得多。

其二是簡單地用自然科學的方法研究人口問題。當時參與政策制定的主要是從事系統工程的專家，按照鄧小平“三步走”戰略，利用數學模型預測中國到20世紀末的人口總數并將指標分解到各個省，各個省據此再制定相應具體執行的指標。這種以純自然科學方法得出的結論，往往是不符合社會實際的，更談不上尊重老百姓的生活狀況。實踐證明，人口問題本質上是社會問題，并不是能夠用一套模型就可以解決的。

其三是政策制定過程中的民主性不夠。當時的政策制定是在短時間內由少數科學家制定出來的。廣大人民群眾對決策過程并不知情。對于一個關系到幾億育齡夫婦切身利益，關系到國家長遠發展的如此重要的生育政策，其決策基本上是在內部進行的。既沒有在媒體上開展關于計劃生育政策的討論，也沒有在行業內部廣泛征求專家的意見。今天看來，當初數月作出的決策，卻用了三十余年的實踐和學術論證來調整，而且至今未果，其中的經驗教訓的確很深刻。

計劃生育政策的成績及后果

中國計劃生育政策的歷史功績主要在三個方面：一是經過三十年的計劃生育工作，中國的人口增長速度持續減緩，控制人口的目標已經基本實現；二是有效緩解了人口增長對經濟社會資源環境的壓力，為中國經濟增長創造了較長的“人口紅利”期。有研究顯示，從1980年到2000年的二十年中，受惠于“計劃生育紅利”和“教育投資紅利”，中國不僅GDP增長了5.4倍，而且總人力資本存量翻了一番，形成了21世紀國際競爭中最重要的戰略資產；三是使中國占世界人口比重逐漸下降。1980年，中國占世界人口的22.08%，2000年占世界人口的20.84%，二十年來總共下降了1.24個百分點。據預測，到2050年，中國人口將從占世界人口的五分之一下降到七分之一，這是中國計劃生育政策對世界人口所做的貢獻。

但中國從嚴的計劃生育政策造成的負面影響也是客觀存在的。中國的人口老齡化與計劃生育政策密切相關。人口老齡化的原因有“頂部老齡化”和“底部老齡化”。“頂部老齡化”即人口壽命的延長導致的老年人口比例上升的過程。“底部老齡化”即少兒人口絕對數減少，導致老年人口相對數上升的過程，這與計劃生育政策直接相關。自1978年以來，中國人口死亡率變化十分緩慢，而出生率持續下降，造成少兒人口數量減少，老年人口數量和比例相對擴大。中國人口老齡化不是經濟發展到一定程度的結果，而是人為壓低生育率的結果。

雖然目前及今后二十年的老年人口是過去高出生率的產物，無論是否實行計劃生育這部分人都會進入老齡，但政府推行的強制性計劃生育政策在很短時間內加快了人口老齡化的進程并帶來了養老的巨大壓力，這是不爭的事實。

中國人口將在2033年左右實現零增長，進入負增長階段。一些學者擔憂的人口快速減少、勞動力供給不足、消費市場低迷、國際競爭力減弱等與長期低生育水平相聯系的現象也將會出現，并且也將形成慣性，難以在短期內扭轉，可能會使國家經濟陷入長期低迷狀態。

中國計劃生育政策如何調整

生育政策不僅影響著一個國家或地區的人口數量，而且影響到人口的年齡結構、性別結構、家庭結構、勞動力資源以及經濟與社會發展的方方面面。關于計劃生育政策的討論，目前主要存在兩種意見。

一是繼續堅持現行政策，穩定低生育水平；持這種意見的主要是計生委系統的政府官員和部分學者；他們認為應該繼續“一胎化”的計劃生育政策，因為中國所面臨的問題是人口數量過大。他們中的部分人甚至主張中國人口應該減少到3億左右，認為這樣中國就可以趕上美國了。

二是主張適時調整現行計劃生育政策。持這種意見的主要是學者。他們認為，中國人口在20世紀末就已經下降到很低的水平。在生育率已經接近極低水平的時候，處罰“超生”家庭與人口的正常發展是矛盾的。再過幾年國家必須采取鼓勵生育和保護兒童的社會福利政策才可能阻止生育率的繼續下降。

筆者贊同第二種觀點，認為應該從現在起著手調整生育政策。首先，我們應該實現三十余年前的承諾。1980年9月黨中央《公開信》明確提出：“到三十年以后，目前特別緊張的人口增長問題可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。2010年是全面深入執行計劃生育政策三十周年，是兌現當年承諾的時候了。其次，更重要的是，中國近三十年一直實行的是嚴格限制人口增殖的政策并且從1991年開始進入低生育水平時期。這種政策的后果意味著勞動力的減少和國家競爭力的下降。目前是應該開始調整生育政策了。再次，從各種生育意愿調查和國家二胎試點結果來看，絕大多數人的生育意愿是生育兩個孩子，放開兩胎生育符合絕大多數人的意愿和利益，而絕大多數人的意愿和利益與國家利益、社會利益是一致的。如何調整？筆者認為如下幾點值得思考：

一是綜合考量計劃生育的社會經濟影響應該是未來中國計劃生育政策出臺的出發點。歷史來看，“一胎化”的生育政策是從人口數量控制的角度制定出來的，沒有充分論證該政策對人口結構的影響和國民的接納程度。今后計劃生育政策的調整應該綜合考慮人口數量和質量、結構之間的平衡并且找到人口發展與社會經濟發展相協調的平衡點。

二是計劃生育是重大的民生工程，如何使計劃生育工作更加符合民意，實行計劃生育的家庭得到實惠，是未來計劃生育政策必須考慮的內容之一。國家計劃生育行政部門應該從以行政管理為主向提供服務為主轉變，建立一支自上而下的垂直型計劃生育服務職業隊伍，為廣大育齡夫婦提供專業的、可行的、便捷的生殖健康服務，提高出生人口素質。

三是政府出臺的其他社會政策必須與計劃生育政策相配套，否則計劃生育政策的效應將會大打折扣。中國的計劃生育工作開始從控制人口增長向穩定低生育水平、提高人口素質、優化人口結構、促進人口的合理分布和促進人口安全等方面轉變。具體涉及出生、扶育、教育、流動、遷移、婚姻、就業、醫療、養老、福利、傷殘、死亡等各個環節。這些方面的配套政策對于統籌解決人口問題，促進計劃生育的開展和人口的均衡發展具有重要意義。

（作者為廣東省社會科學院人口學研究員、教授）