黃三角地區土地征用補償制度研究

【摘要】作為中國最后一個待開發的大河三角洲，黃河三角洲多年來一直受到國內外的普遍關注。土地征用是黃三角開發中不可回避的工作，做好土地征用補償工作，是維護黃三角區域開發中穩定、和諧社會環境的重要環節。在重大機遇面前，黃三角區要居安思危，扎實做好包括土地征用補償在內的各項基礎工作，為黃三角區域開發營造和諧、穩定的經濟發展環境。

【關鍵詞】黃三角 土地征用 補償

2009年11月23日，國務院正式批復了黃河三角洲（以下簡稱“黃三角”）高效生態經濟區的發展規劃。這一戰略規劃對于推動黃三角地區各地市的發展具有深遠意義。土地征用是黃三角開發中不可回避的工作，做好土地征用補償工作，是黃三角區域開發中維護營造穩定、和諧社會環境的重要環節。美國學者唐納德·丁·博格通過對美國從1929年到1954年農地流轉狀況的研究揭示，“每增加一個城市人口，就有0.26英畝的農用地轉為建設用地”。黃三角的加速開發必然加速相關地區的城市化進程，而高速的城市化必然導致高速的農用地消耗。

現行土地征用補償制度的缺陷

中國目前仍是沿用計劃經濟時期的“補償”概念，并借以制定相關的土地征用補償措施。補償標準過低、征地補償費用分配不合理、補償金管理措施缺失等現象比較突出，由此引發的矛盾也時有發生。

一是“公共利益”成征地權濫用的保護傘。土地使用權作為財產權的一類，是受到憲法和法律保護的，任何人不得侵犯。從中國憲法第十條的規定可以看出，以公共利益為目的，國家可以征用土地，但必須嚴格依照法律規定進行。這似乎可以看作是國家征用土地的法定權力來源。但是，從中國現行法律制度來看，公共利益并沒有任何具有可操作性的認定標準。因而，作為一個抽象的原則通常難以界定和把握。某些地方政府打著“公共利益”的旗號運用行政手段從農民那里合法、強制地獲得土地，通過低價征用、高價出讓獲取暴利的手段，以滿足自身利益需求或是達到發展地方經濟的目的。

二是補償標準過低。依照現有規定，土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費是中國土地補償費用的主要內容。其他土地的補償費和安置補償費都比照征用耕地的補償費標準，由省、自治區、直轄市規定。同時規定了土地補償費和安置補助費的上限，即二者之和不得超過該土地被征用前三年平均年產值的30倍。土地征用行為其實質是一種具有明顯強制性的購買行為，是獲取土地資本增值收益的過程。該行為的強制性體現為土地權人沒有權利決定是否出售土地的所有權或使用權，但出售價格不應當由買賣雙方中的一方主體單方面強制決定，而應當由市場來決定。但事實上，無論是法律規范確定的，還是在實踐運作中，中國土地征用的補償標準是由政府單方面制定出來的。在土地征用補償標準的確定中，政府往往忽略了土地征用的交易性，只對被征用土地的直接損失進行補償，而直接損失的補償標準也只根據耕地常年產值來制定。盡管現行土地管理法提高了補償的數額，但補償金額仍明顯偏低。

三是補償金的集體內部分配不合理。《土地管理法實施條例》第二十六條明確規定了土地征用補償費的歸屬問題，即屬于農村集體經濟組織所有。補償費用需經過作為產權主體的“集體”內部進行再次分配。這里的“集體”通常就是指由村民委員會為代表的村級組織。在這種情況下，不可避免地會出現貪污、私分或挪用的情況。這些都會影響農民能夠直接獲得的安置補償費用。此外，集體內部分配方式也可能造成某些村民群體利益的損害。筆者所在學校學生通過為期40天的暑期調查發現，包括東營、濱州、濰坊部分農村在內的地區，土地承包權幾乎都是在30年不變的原則下，對婚喪嫁娶等特殊情況產生的人口變動進行土地微調。由此，剛過門的媳婦、新出生的孩子、離婚婦女等群體的土地承包權可能并不能得到及時的保障。如果只是土地承包經營權，對農民利益的影響可能并不顯著。但是，如果在這期間，出現土地征用補償費發放的問題，其經濟權利可能會受到重大影響。通過調查我們還發現，在補償費發放中，還存在一種現象：對于像出嫁女、在校大學生等，盡管其原有的土地由父母或其他家庭成員經營，但是發放補償金時卻以其已經出嫁或上學為理由，不予分配。

四是缺乏相應的社會保障。隨著中國市場經濟體制的進一步深化，貨幣安置逐步取代了先前的就業安置。但是，農民的文化素質和知識技能普遍不高，很難參與城市用工的競爭，通常只能從事低收入、低技術含量的低層次職業，因此很難繼續維持其原有的生活水平。盡管中國補償安置工作中明確要求要遵循保障原有生活水平原則，但因缺乏可操作性，從而使其既難以執行，又難以監督，進而逐漸淪為口號，并最終演變成為農民基本生存權的問題。

五是補償糾紛解決途徑不暢。土地征用過程中最顯著的問題就是，從征地到補償費發放過程中，沒有暢通的途徑對農民經濟權利進行有效救濟。中國現行的《土地管理法實施條例》規定，對土地征用補償安置標準及安置補償方案產生糾紛，不能直接起訴。糾紛解決途徑的障礙，容易進一步激化矛盾，不利于維護社會和諧穩定。

構建合理、完善的土地征用補償制度

一是明確“公共利益”。當前，“公共利益”頻頻出現在我們的社會生活中，法律中也越來越多的對此有所涉及，但是對于“公共利益”這一概念的闡釋卻缺乏權威的定義。因此在實踐中，對于“公共利益”的識別和維護通常只能依賴于行政機關或司法機關的自由裁量權，因此在不同案件中，對此問題的理解相差甚遠就不足為奇了。如何認定公共利益，成為解決此類問題的關鍵。筆者認同很多學者的建議，即在充分保證公眾參與權的基礎上，建立公共利益認定委員會，以界定“公共利益”。該委員會可以由政府、利益受損代表和獨立專家代表三方主體參加。其中，政府代表、利益受損代表和獨立專家代表各自擁有一定的表決權，實行少數服從多數的議決規則。考慮“公共利益”的特點及對公民基本權利的影響，委員會對公共利益的認定應當采用“非公推定”，即只要政府不能舉證證明征收行為是為了社會公共利益的需要，均認定不屬于公共利益。為防止該委員會權力過大，還應當設立針對該委員會決議的司法救濟方法。

二是調整補償標準，提高補償金額。針對中國目前土體征用補償費過低的問題，我們可以參考美國的做法。即不僅補償被征土地現有的價值，而且考慮到補償土地可預期、可預見的未來價值；同時，對于因土地征用而導致的相鄰土地所有者、經營者損失，也要給予相應的補償。另外，在被征用土地價值的計算標準問題上，中國立法也應當參考、借鑒國外立法經驗，制定出較為科學、合理的征用補償標準。在市場經濟條件下，土地征用補償的標準及范圍不僅應當包括失地農民的直接損失，還應當充分考慮土地對農民的特殊價值，以及農民因失去土地所造成的間接損失，特別是間接損失范圍的界定需要仔細斟酌。

三是完善內部分配機制。土地補償費是支付給喪失土地使用權的集體土地所有人的替代價值，應歸屬于集體土地所有人。但由于現行規則關于集體土地所有權主體的法律界定不清，土地補償費的利益歸屬最容易引起糾紛。有學者建議應當明確規定，農村集體土地所有權的成員大會（即村民大會或村民代表大會）為中國土地補償費的分配權行使主體，由全體村民共同來行使這一權利。在明確分配權行使主體的前提下，應注重保護失地農民中特殊群體的利益保護，比如出嫁女、在讀大中專學生、服刑人員等。要首先保證不因任何原因導致其村民資格的缺位。

四是建立城鄉統籌的社會保障制度。中國現階段，養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險是城鎮居民的基本社會保險。被征用土地的農民是否應當享受由政府買單的以上五種社會保險是社會保障制度發展中亟待解決的問題。有學者建議，失地農民，應當享受同城鎮居民一樣的社會保險，費用由地方政府承擔。同時，在為所有失地農民安排同等的社會保障費用的基礎上，還需要為他們安排不能就業時的特殊社會保障費用，這是構建和諧社會的基本需要。既要保障失地農民本人及其家庭的基本生活水平，又要鼓勵、扶持失地農民積極就業。在黃三角區域開發中，應當充分發揮本地現有資源，給予相應的政策扶持，支持其利用現有資源創業。

五是完善糾紛解決機制。正確、及時地處理由農村土地征用、土地征用補償費用分配所產生的各類糾紛，是維護農村社會穩定，維護農村婦女、兒童的合法權益，保障村民資格相關利益的重要內容。同時，對于完善村民自治，促進農村政治文明建設和經濟發展也同樣具有重要的意義。中國現有法律所規定的征地糾紛解決的方式種類繁多，但在實際操作中，卻難盡如人意。因此，相關機關和部門應及時完善相關司法解釋，明確規定受案范圍，原、被告資格，舉證責任承擔等問題，以期妥善解決相關糾紛。

黃河三角洲處在山東對接天津濱海新區的橋頭堡位置，作為環渤海經濟圈的重要一環，在中國經濟發展的新一輪大潮中，肩負著成為山東省新的經濟增長點的重大使命。要扎實做好包括土地征用補償在內的各項基礎工作，為黃三角區域開發營造和諧、穩定的經濟發展環境。

（作者單位：中國石油大學（華東）法學系）