農村新民居建設中的法律問題與對策研究

【摘要】文章從保定市新民居建設的實踐經驗出發，分析在新民居建設過程中出現的法律問題，這其中包括農民土地承包經營權問題，耕地保護問題，農民宅基地使用權保護以及農民集體建設用地使用權問題。進而提出在新民居建設中如何對農民的權利進行保護，并提出具體的保護方案和立法建議。

【關鍵詞】新民居 土地承包經營權 建設用地使用權

新民居建設模式

新民居建設模式的實證研究。阜平縣把做好新民居建設與發展旅游產業、水產特色養殖，開展移民搬遷，實施舊（城）村、空心村改造工程相結合。對于緊鄰縣城的阜平鎮新民居示范點，充分利用交通便利的優勢，集中安置6個鄉鎮9個邊遠山村的農民。該縣完成了全縣13個鄉鎮209個行政村的城鄉一體化建設規劃編制工作；出臺了《阜平縣關于推進新民居建設的實施意見》，持續加強新民居建設的全程督導、協調、調度。①

雄縣采取靈活方式解決土地、資金、生產問題。第一，盤活閑散土地，統一規劃，集中興建。將分散的住宅改為多層住宅，采取先建后遷。如陳臺村盤活農村宅基地資產，以興建“村民小區”為載體，探索農村新民居建設出路；第二集體補貼，分期建設，改善空心村。對于典型的空心村，采取集體補貼，舊宅就地規劃，成方連片，分期建設的方式。村集體根據每戶舊宅面積補償農民，促進農戶進行新民居改建；第三依托優勢，拆舊建新，整體改造。

滿城縣根據“半山區，近郊縣”的實際，謀劃實施了城中村改造開發型、旅游經濟帶動型、依托產業推動型三種建設模式。該縣有重點、分步驟地推進城中村改造和沿城周邊村改造步伐，同時大力發展第二產業，充分吸納就業，做好村民變居民的各項工作，順利推動了北關、北廠兩個省級新民居示范村建設。對于神星鎮等山區、半山區鄉鎮則依托豐富的生態資源和特色農業種植優勢，大力發展旅游產業，不斷加強基礎設施建設，增加農民收入，逐步實現新民居建設與發展旅游經濟有機結合。在此基礎上，該縣依托地處近市郊和交通優勢，對沿國省干道、鄉鎮企業聚集的村莊，選擇依托產業帶動進行新民居建設。

新民居建設模式綜述。縱觀近年來保定市新民居建設，“堅持統籌城鄉一體化發展，實施以工哺農、以城帶鄉，促進城鄉公共服務均等化”，在“突出特色，因地制宜，堅持小村并大村、聯村建社區、社區園區靠近縣城，著重在產業集聚、資源整合、投融資機制、土地開發等方面”進行了有益的探索，體現出了自身的特點。建設模式以土地使用方式為標準形成了以下幾種途徑。

統籌城鄉發展，實現城中村改造。在新民居建設過程中，通過統籌規劃城市近郊的各種資源，使城中村的改造與城市建設有機融合成為一種重要的建設模式。

統籌規劃農村宅基地，實現空心村改造。隨著農村經濟的發展，農民選擇自然條件較好的地方建新村或新宅，致使原來的舊村成了“空心村”。通過對“空心村”的改造，不僅可以解決土地閑置的問題，而且可以明確土地權屬，解決土地糾紛。

統籌規劃農村建設用地，實現農村產業升級改造。在農村集體經濟發展過程中，形成部分集體建設用地限制或產業淘汰的狀況，這部分土地由于資金或權屬等問題處于未有效利用的狀態。在新民居建設過程中，對這部分土地集中清理、利用，成為新民居建設用地的來源之一。同時，通過整合建設用地，淘汰落后產業，為新民居建設后的農民生活生產提供更多選擇，實現農村經濟建設的產業升級。

統籌區域發展規劃，實現新民居聯建工程。在新民居建設過程中，由于經濟發展水平不平衡或經濟發展規劃制約，新民居建設在行政村實施出現困難，在此情況下，通過新民居聯建，實現優勢互補，共同發展，創造出規模效益，實現農村生產生活面貌的大變樣。

新民居建設中的法律問題

農民土地承包經營權問題。我國《憲法》第八條確立了我國土地家庭承包經營的農村基本經濟制度。《物權法》第二十五條規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”

新民居建設模式在一定程度上對農民土地承包經營權的享有和行使產生重大影響。首先，在農村城鎮化過程中，如何處理農村居民與城鎮居民的權利差異問題是一個巨大的難題。其次，農村居民集中居住的生活方式也會對農民土地承包經營權的行使形成影響。如何保證土地承包經營權的行使將是一個現實的問題。

耕地保護問題。耕地是農業用地的重點保護對象。我國《土地管理法》中單獨對耕地保護進行了規范。該法第三十一條規定，“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。”

在新民居建設過程中，是否允許對耕地予以占用一直是個敏感的問題。對此問題，以2009年6月17日國土資源廳文件為節點，在周轉用地政策上有了根本的突破，即經審批即可允許先占一定數量的農用地，按照“先占后補、占補平衡，增減掛鉤、城鄉置換的原則”，嚴格限定占用農地的數量和審批程序，在規定的年限內，按照規定的數量復耕。其中可能存在的一些問題需要注意。首先，應注意擬復耕的土地是否具有復耕的可能性。其次，應注意農民宅基地使用權的保護。

農民宅基地使用權保護問題。宅基地使用權在《物權法》中是作為一種獨立的用益物權存在的。該法第一百五十二條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”

在新民居建設過程中，與農民的基本權利關聯最為密切的就是宅基地使用權。當前倡導集中聯片、聯村建設，有條件的地方要建設多層住宅，嚴格控制平房建設等新民居建設模式，農民宅基地使用權是否還存在，舊宅基地是否退還等問題無疑會引起爭議。這涉及到新民居的法律性質這一根本問題，也是實踐中出現新民居小產權房的根本原因。對此問題應當采取的原則是，以保護農民根本利益為出發點，切實維護農民宅基地使用權，同時加強規范引導，減少違法行為與糾紛。

農民集體建設用地使用權問題。從我國的《土地管理法》立法內容上看，建設用地使用權依據土地所有權性質的不同可分為國有建設用地使用權和集體所有土地的建設用地使用權。從物權法的立法來看，集體所有土地建設用地使用權成為不同于宅基地使用權的一種獨立的用益物權。

新民居建設法律問題的對策

對農民土地承包經營權的保護。在我國城鎮化進程中，應當以當地的經濟社會發展水平為基礎，綜合考慮人民認知程度、財政承受程度等因素對農民實施以土地換社保、以土地換戶口的政策。對于不發達地區而言，更好的措施應當是將兩者脫鉤，農民自愿保留土地承包經營權，按照法律行使權力、履行義務，逐步過渡。同時應當以地方立法的形式予以確認。

土地承包經營權的行使方式。新民居建設后，農民土地承包經營權的行使方式可能會發生變化。在此情況下，應當建立健全土地流轉管理服務體系、依法規范流轉行為、完善糾紛調處機制。同時，大力加強適度規模經營主體的培育，引導有資金、懂技術、會經營的鄉村各類人才和返鄉創業人員農戶流轉的土地，形成專業大戶和家庭農場；加快培育產業規模、產品競爭力強、品牌信譽高的農民專業合作社。鼓勵有條件的地方開展土地股份合作經營試點，組建土地股份合作社；允許龍頭企業以租賃方式流轉農戶承包地建立農產品基地；引導支持工商資本、民間資本、外來資本依法利用流轉土地投資建設設施農業。同時要通過法制化的方式給予法律支持。

對農民宅基地使用權的保護。國家對宅基地使用權有嚴格的管理規范，按照“一戶一宅”的原則應當承認宅基地使用權，發給宅基地使用權證而不管其居住形式如何。同時嚴格按照現行的法律法規對農宅的轉讓、抵押等進行規制。在此基礎上，新民居建設不可能產生商品化的合法性問題。凡是以新民居為名進行的商品房開發均屬違法行為，其實質是對農民的變相剝削。當然，對于原有宅基地應當由集體組織統一收回、統一規劃使用，對地上建筑物應當進行補償，以調動農民新民居建設的積極性，對放棄宅基地農村社區居住的，應對宅基地給予安置補償金。

對農民集體建設用地使用權的保護。對于通過“增減掛鉤、城鄉置換的原則”新增的建設用地，除置換為城市建設用地而產生土地級差收益對農民進行補助外，應當考慮集體建設用地使用權的獨立行使問題。鼓勵農民集體通過集體產業發展獲得土地增值收益。具體說，農民集體以土地使用權出資形成集體企業的股權，村集體代表農民行使權力，參與企業管理，獲得收益后歸農民集體所有。

其他權利的保護。農民的社會保險問題也應在新民居統籌考慮之中，對于之前可能并不重要的保險類型如失業保險應當引起重視，為農民建立起完善的社會保險體系。

（作者單位：中央司法警官學院；本文系保定市哲學社會科學規劃研究項目成果，課題編號：201102158）

注釋

①何新凱：“阜平縣突出特色建設新民居”，《保定日保》，2009年11月27日，第1版。