中國金融改革的制度保障體系構建

【摘要】鑒于現階段我國金融領域的法律制度尚不完善、產權不明確、信息披露制度不健全、該領域政府權責界定不清晰等問題，全面的金融改革具有一定的必然性。要減小金融改革可能帶來的金融風險，提高金融改革的績效，完善的制度體系是前提和保障。

【關鍵詞】金融改革 法律制度 產權制度 信息披露制度

金融改革過程中制度體系構建的必然性分析

合理的制度體系能夠減小金融改革中的金融風險。金融改革特別是金融資產價格市場化改革必然帶來市場風險。在全面金融改革前，建立合理的制度，能夠減小市場化風險。市場化的金融體系內在脆弱性的最主要原因是信息不對稱。信息不對稱會導致金融體系內的道德風險和逆向選擇，還可能產生羊群效應，帶來金融體系的不穩定。合理的制度，如法律制度、信息披露制度等都能有效地解決金融體系內的信息不對稱問題，從而減小金融體系的內在脆弱性。

合理的制度能夠促進金融深化。金融資產的價格—利率和匯率，是由在市場上交易的金融資產產權的數量和強度決定的，利率匯率決定體系不合理的實質是產權結構不合理。因而，金融壓制下金融資產價格體系的種種扭曲，與產權制度不合理有很大關系：儲蓄者的產權不明確或難以得到有效保護，儲蓄者就沒有存款的動力，可能導致社會儲蓄和資金供給不足；金融機構的產權不明晰，金融機構沒有動力和壓力動員儲蓄、合理投資，儲蓄轉化為投資的渠道就會不暢；借款人的產權缺乏保護，沒有保證借款人按期還本付息的約束機制，就可能導致社會投資需求膨脹而投資效率低下；政府的權力缺乏法律約束、政府職能不明確，政府就可能濫用權力、干預經濟運行，通過行政手段以低價格和直接信貸配給的方式，為與其有特殊關系的企業提供生產要素。

合理的制度安排有助于提高金融機構效率，促進儲蓄向投資轉化。合理的制度結構為金融市場上的資金供給者、需求者以及金融中介提供激勵約束機制，有助于儲蓄向投資轉化。合理的產權制度能明確資金供給者對資金的獲得、占有、控制、收益或任意處置等一系列權利，并對資金供給者的這些權利予以保護。這一方面確保了資金供給者在提供資金的使用權后，能得到相應的報酬—利息；另一方面為借款人按時償還資金供給者的本金和利息提供了約束，一旦借款人違約，將會受到經濟及法律的懲罰，高昂的懲罰成本抑制了借款人的違約意愿。資金供給者的權利得到有效保護有助于增加社會儲蓄。

合理的制度安排有助于金融市場的發展。要使金融市場上金融產品豐富就必須有合理的制度安排：一方面，合理的制度安排保證了資金盈余單位貸出資金并獲取收益的權利，賦予了資金盈余單位對其投資決策承擔后果的責任；另一方面，合理的制度安排同樣使資金赤字單位擁有了使用資金取得收益的權利，以及對資金的使用效率負責并按時足額償還貸款的責任。合理的制度安排使資金盈余和赤字單位成為真正的自主經營、自負盈虧的理性經濟主體，能夠按意愿自由訂立各種金融合同（金融工具），使這些金融契約得到有效保護，保證金融工具的履行；同樣合理的制度安排使資金盈余和赤字單位為了實現收益最大化，積極地從事金融創新開發新的金融產品，實現金融產品的收益性、流動性和風險性的最優結合。

金融改革阻力的制度性分析

法律制度不完善。法律制度的不完善主要體現在四個方面。第一，《物權法》尚不完善。2007年10月1日實施的《物權法》僅僅構建起了產權制度的基本框架，缺乏明確和詳細的規定，其效力和實施因此大打折扣。第二，產權交易法律法規不完善。2004年2月1日起正式實施的《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》屬于部門法規，法律效力層次較低并且沒有明確指出依據的具體法律條款。第三，投資者保護法律制度不完善。2006年1月中國實施了新修訂的《證券法》和《公司法》，但是，總體看，首先投資者保護法律體系對中介機構的約束不足，沒有明確地規定中介機構侵害投資者權益應當承擔的法律責任。其次，對投資者損失的民事補償不足，中國證券交易的違法行為，是行政處罰在前、民事賠償在后，如果違法者的資金不足，就可能會導致投資者的權益得不到充分的補償。再次，中國的投資者保護法律體系不完善，中國的投資者保護法律體系欠缺《投資者權益保護法》、《國債法》、《期貨法》、《投資銀行法》、《投資顧問法》等重要組成部分。第四，法律執行質量不高。法律制度質量的高低不僅取決于書面法律制度的完善，也受到法律執行質量的影響，執法不力、執法不當、監督機制不完善都影響著法律的執行效力。

產權不清晰。銀行和國有企業的產權不明確。盡管完成了股份制改造，中國的大型商業銀行，包括中國建設銀行、中國銀行、中國農業銀行、中國工商銀行都是國家控股的銀行，即由國務院委托國有資產管理委員會行使出資者權利，國家、國務院國有資源管理委員會、銀行之間的責任劃分仍不明晰。

信息披露制度不完善。中國現行信息披露制度的主要缺陷在于：首先，商業銀行信息披露法的法律效力層次過低，真正對商業銀行信息披露具有較強可操作性和指導性的是中國人民銀行頒布的《商業銀行信息披露暫行辦法》以及其他部門規章，法律效力層次過低，其權威性和約束力不足。其次，上市公司信息披露法律制度不完善，《中華人民共和國證券法》等信息披露法律的某些條款可操作性較差，《證券法》、《上市公司信息披露管理辦法》給予上市公司的信息披露期間過長、信息滯后，而且法律對信息披露違規者的懲罰不足，中國對信息披露違規者的處罰以行政處罰為主，行政處罰后再移送司法機關，罰金數額小而且刑期較短，而對受害者的民事賠償也有可能因為違法者的財產不足而不到保障。

政府職能界定不清晰。在中國的現行法律中，《憲法》、《行政許可法》以及單項宏觀調控法如《預算法》、《人民銀行法》、《稅收征管法》、《價格法》等都對政府在金融領域的職能和權限有所規定，但其對政府職能的界定在兩個方面仍待完善：第一，《行政許可法》缺乏可操作性，《行政許可法》第十二條列出了可以設定行政許可的六種事項，這些事項涉及到國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、公共資源配置、有限自然資源開發利用等諸多方面，但這些名詞含義不明確，導致在實際操作中存在借用上述含糊概念濫用行政權力的問題。第二，尚未建立《宏觀調控基本法》。中國目前有多個單項宏觀調控法，但是尚欠缺一部有關宏觀調控的總綱性、基礎性的法律。

保障中國金融改革的制度體系構建策略

完善法律法規，提高執法質量。完善物權法。對《物權法》的內容進行細化，增強其可操作性，避免由于規定過于籠統導致法律效力低下；填補《物權法》中所有權取得中關于取得時效、添附等空白；在《物權法》中明確企業對其財產的所有權、投資人對企業的所有權，強化對投資者的保護。通過《物權法》強化對債務人和籌資者的約束，保護金融體系中的資金供給者，促進銀行的穩健和金融市場的發展。建立產權交易的法律平臺。首先，制定《產權轉讓法》，就產權轉讓的管理、產權轉讓的條件、轉讓雙方的權利和義務、轉讓的程序、轉讓收入的管理和使用以及向外商出售國有產權等問題作出規定。其次，進一步明確非國有經濟的企業并購行為的有關政策、法規，鼓勵某些產業的非國有經濟與國有經濟之間、非國有經濟之間的企業并購行為。最后，建立有效的產權交易協調指導監管機制。

建立完善投資者保護法律體系。構建保護法律體系，制定統一的《投資者保護法》，并針對不同的投資對象制定《國債法》、《期貨法》、《證券交易法》、《投資銀行法》、《投資顧問法》等法律。

提高執法質量。第一，提高執法者素質、對執法者給予有效的監督，對執法人員進行嚴格的篩選、定期培訓。建立完善的執法監管體制，設立專門的對國務院直接負責的獨立的監管機構，對執法者的行為進行監督。第二，完善法律執行程序，重建經濟審判庭，專司經濟糾紛審判，建立專門適用于經濟法訴訟的訴訟制度和程序，保障經濟法的有效實施。第三，強化對執法機關的法律約束，完善行政法、行政訴訟法、行政復議法、行政監察發等行政法案，強化對執法機關的約束，修訂刑事訴訟法，細化檢察機關、公安局和法院的相互制約和監督的相關規定，強化檢察機關的法律監督職能。

健全信息披露的法律體系。第一，加強信息披露的時效性，修訂《中華人民共和國證券法》、《上市公司信息披露管理辦法》、《商業銀行信息披露暫行辦法》中有關信息披露時間間隔的規定，縮短信息披露時間。第二，適當提高上市商業銀行信息披露立法層級，以法律或者行政法規的形式明確商業銀行特別是上市商業銀行信息披露的基本內容。第三，完善信息披露的民事和刑事責任，增加對信息披露違法者的罰款，完善信息披露的刑事責任，并且堅持民事賠償優先的原則。

依法行政、提高行政效率。第一，完善《行政許可法》，制定行政許可法的實施細則，對“國家安全”、“公共安全”、“經濟宏觀調控”、“公共資源配置”、“有限自然資源開發利用”所涉及的事項進行明確和細化，增強行政許可法的可操作性。第二，制定《宏觀調控法》，對宏觀調控的主體、宏觀調控的方式、程序、宏觀調控的手段進行明確的規定，避免政府直接干預市場。

（作者為天津師范大學副教授；本文為天津師范大學引進人才基金項目“金融發展中制度變量衡量指標體系構建”研究部分成果，課題編號為：5RW095）