政府救災減災指導思想比較研究

【摘要】救災減災工作是中國共產黨領導社會主義建設事業的重要組成部分，人民利益高于一切是始終如一的價值取向，受時代背景與歷史環境等諸多因素影響，不同時期黨的救災減災指導思想呈現出明顯的共性與差異性。比較其異同，將有利于深化對救災減災工作規律的認識，加強救災減災工作能力。

【關鍵詞】救災減災 指導思想 比較研究 國際合作 科學化

救災減災工作是中國共產黨領導社會主義建設事業的重要組成部分。不同時期，以毛澤東、鄧小平、江澤民和胡錦濤為核心的中央人民政府，在充分借鑒歷史經驗的基礎上，根據各自的時代特點，不斷探索救災減災工作的新思路和新方法，形成了一系列科學有效的救災減災指導思想。對其進行比較研究，有利于深化對救災減災工作規律的認識，對于提高中國特色社會主義救災減災能力具有重要的現實意義。

政府救災減災指導思想的共性和歷史傳承性

人民利益高于一切是救災減災工作始終如一的價值取向。無論是革命戰爭年代還是和平建設時期，人民利益高于一切始終是共產黨人的崇高追求和行動標準。積極防范自然災害，減少人民生命財產損失是全心全意為人民服務這一宗旨的具體實踐，也是社會主義制度優越性的集中體現。針對20世紀60年代初期的特大自然災害，內務部強調指出：災區必須把救災工作當作壓倒一切的政治任務，要千方百計做到不餓死人，不凍死人①。改革開放后，鄧小平把堅持生產力標準與堅持人民利益高于一切的原則統一起來，逐漸形成了“加快經濟發展、保護生態環境”辯證統一的基本思路，全面提高社會抵御風險的能力。以江澤民、胡錦濤為核心的中央領導集體也始終將人民利益高于一切的理念貫穿于救災工作全過程。

始終堅持“以人為本，生命至上”的救災理念。在與自然災害抗爭的過程中，中國共產黨始終堅持“以人為本，生命至上”的救災理念，主要體現在三個方面：第一，對生命價值的尊重。1954年12月，陳云在批示給災區省委的《關于加強救災工作的指示》時指出，對災區要強調救命第一，不要因過分強調恢復生產問題而引起災民大批死亡。“以救人為第一”是新中國救災工作的重要目標②。1998 年抗洪斗爭中，江澤民提出“三個確保”，特別是要確保人民群眾的生命財產安全。汶川地震發生后，“以人為本”、“生命至上”的救災理念得到充分彰顯。黨和政府更加重視災民的實際苦難，從災民實際需要出發，制定災害救助預案，周密安排緊急轉移安置事項。第二，體現人文關懷。1966年邢臺發生地震后，周恩來親赴災區，在對災民講話時讓災民背風站，自己迎風站著講話。2010年玉樹地震發生后，胡錦濤總書記提前結束外事訪問，表示“在這一困難時刻，我需要盡快趕回國內，同我國人民在一起，投入抗震救災工作”，極大地增強了人民戰勝災害的信心和勇氣。第三，群眾路線。馬克思主義唯物史觀認為人民群眾是歷史的真正創造者。在抗災救災階段，中國共產黨始終貫徹群眾路線，以群防群治救災工作模式戰勝歷次災害，使人民的生命財產安全得到保障。

“以防為主，防救結合”的總方針貫穿救災減災工作始終。聯合國前秘書長安南指出：“災前預防比災后救援更經濟，也更人道。”有效抵御自然災害及其帶來的影響應該做到“未雨綢繆”，“防字當頭”。新中國成立后，“以防為主，防救結合”的指導思想貫穿于救災減災工作始終。周恩來曾強調指出：“救災必須聯系到預防”，不管是國民經濟哪個部門，比如，農業部或者衛生部，都要“以預防為主的方針去對付災害”，“今年要防明年之災，現在要防今后之災”③。80年代國家不僅提出了環境保護工作的政策思想，還出臺了包括《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等一系列法律，成為我國以防為主災害思想的重要組成部分。《中華人民共和國減災規劃（1998—2010年）》明確將“堅持以防為主，防抗救相結合”列為減災工作的指導方針。

堅持生產自救為主，國家救濟為輔的救災思想。生產自救與國家救濟相結合是我國救災思想的重要組成部分。建國初期，政務院副總理董必武在中央救災委員會成立大會上所作的《深入開展生產自救工作》報告中，首次將我國救災工作方針表述為：“生產自救，節約渡荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟。”④成為當時全國救災工作的指導思想。1953年第二次民政工作會議將其修訂為：“生產自救，節約度荒，群眾互助，輔之以政府必要的救濟。”⑤1958年，農村人民公社化以后，救災工作方針調整為：“依靠群眾，依靠集體，生產自救為主，輔之以國家必要的救濟。”救災工作方針的調整與完善是根據我國不同歷史時期的實際情況來制定的。1983年4月召開的第八次全國民政工作會議基于當時我國農村廣泛實行聯產承包責任制的新形勢，將救災工作方針修訂為：“依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持。” 2006年召開的第十二次全國民政工作會議將救災工作方針再次修訂為：“政府主導，分級管理，社會互助，生產自救。”實現了救災理念新的飛躍。

縱觀建國以來的救災工作方針，無論其內容如何變化，始終突出了生產自救為主與國家救濟為輔的基本思想。

政府救災減災指導思想的差異性

受經濟體制和外部環境等諸多因素影響，政府的救災減災工作具體的方針政策也與時俱進做出調整。從總體上來看，既有繼承的連續性，又呈現出發展的階段性和創新性，后者實現了對前者的繼承、調整和創新。

救災體系從區域封閉向國際合作逐步轉變。新中國成立直至改革開放前，“拒絕外援”是中國政府應對國際救災援助政策的一貫態度。1976年唐山大地震發生后，許多國家政府和國際組織表示愿意提供援助，但當時受“左”的政策影響，中國政府謝絕了一切國際救災援助。隨著改革開放的不斷深入，人們的思想觀念逐步發生變化，能夠更加科學客觀地認識自力更生和社會主義制度優越性問題與接受國際救災援助并不矛盾。1998年長江、嫩江、松花江流域特大洪水造成了巨大的經濟損失，中國政府積極接受了來自國際社會的人道主義援助，這表明中國在國際救災援助領域正日益走向開放、成熟。進入新世紀，以胡錦濤為核心的黨中央以科學發展觀為指導，我國救災援助向國際化、多元化方向不斷發展。我國政府積極參與國際減災領域有關活動，與國際機構、各國政府和非政府組織在救災減災工作領域建立了多層次的交流與合作，分享減災經驗，借鑒工作成果。

災情信息管理從封閉到有保留告知，再到公開透明。新中國成立初期，基于特定歷史環境，因自然災害導致死亡人員總數屬于國家秘密，黨和政府對災情信息實行封閉式管理。唐山大地震3年后才對外公布死亡24.2萬人的統計數字。隨著改革開放的全面深入和救災減災事業的發展，對災害信息實行封閉的做法已經難以適應現實救災減災工作的實際需要，也不符合國際社會的普遍做法。2005年，民政部、國家保密局聯合下發《關于因自然災害導致的死亡人員總數及相關資料解密的通知》，以此為契機，國家的災害信息管理工作進一步規范化。汶川地震發生后，中國政府對災情信息及時公開，透明程度前所未有。保證了人民對救災工作的知情權、參與權與監督權，有效杜絕了各種謠言和無端的猜測，提高了救災的行動效率，凝聚了全民族的力量，同時也使政府的公信力得到提升。

從重“人定勝天”到全面“依靠科學”的轉變，救災更加科學化。唐山地震后在“人定勝天”口號的指引、號召下，人們“發揚大無畏的革命精神”，在與自然災害的對立和斗爭中，充分發揮人的主觀能動性。在當時經濟和技術條件極端落后的情況下，憑著救災部隊和人民群眾日夜苦戰和不怕犧牲的精神，不計任何成本代價出色地完成了救災任務。

與30年前“人定勝天”口號不同，江澤民提出要用科學技術提高救災減災能力，并親身實踐領導全國人民戰勝特大洪水。在2008年應對南方低溫雨雪冰凍災害和汶川地震災害過程中，“遙感飛機、生命探測儀、應急寬帶無線通信系統等現代科技的應用，不僅大大提高了決策部署的科學性，而且增強了救援工作的有效性”⑥。高效率的科學指揮、科學部署及先進高科技設備的應用，挽救了更多的生命，保證了救災的速度和質量，這是對“以人為本、尊重科學”的偉大抗震救災精神的生動詮釋。胡錦濤在抗震救災先進基層組織和優秀共產黨員代表座談會上總結：“堅持依靠科學、運用科學，把科技的力量與頑強的斗爭緊密結合起來，既充分發揮人的能動精神，又充分發揮科技的重要作用，攻克道道難題，化解種種風險，使科技成為戰勝地震災害的強有力支撐。”

（作者為中國地質大學（武漢）經濟與管理學院博士研究生）

注釋

①張建民，宋儉：《災害歷史學》，長沙：湖南人民出版社，1998年，第439，第436頁。

②康沛竹：《中國共產黨執政以來防災救災的思想與實踐》，北京大學出版社，2005年，第155頁。

③方樟順：《周恩來與防震救災》，北京：中央文獻出版社， 1995年，第354～355頁。

④新華時事叢刊社：《生產救災》，新華書店，1950年，第15頁。

⑤中華人民共和國內務部農村福利司：《建國以來災情和救災工作史料》，北京：法律出版社，1958年，第89頁。

⑥劉云山：“啟示與思考”，《求是》，2008年第19期，第5頁。