權力的相互競爭、合作、平衡與依賴

【摘要】美國國家結構經歷了由邦聯制到聯邦制的轉變，這一過程中，聯邦政府和州政府之間權力關系相互競爭、相互合作與相互平衡，經歷了“二元聯邦主義”、“合作聯邦主義”、“新聯邦主義”三種發展模式，反映了權力關系的“失衡”與“再平衡”的動態過程，同時折射出美國聯邦制的“彈性”。面對美國的歷史與現狀以及國際問題的紛繁復雜，聯邦制的未來應該是聯邦政府主導下的聯邦政府和州政府權力的相互依賴。

【關鍵詞】美國聯邦制 競爭 合作 平衡 依賴

現代意義上的聯邦制始創于美國，是一種聯邦政府和州政府共同分享權力的制度，聯邦政府和州政府在特定的范圍內獨立行使權力，并以憲法為依據保護各自的權力不受對方侵犯。在200多年的政治實踐中，美國聯邦制也發生著種種變遷，筆者擬以時間順序為主線，通過對美國聯邦制發展沿革的追溯，預測其未來發展趨勢。

美國聯邦制的形成

1607年，英國政府派一群農民在今天弗吉尼亞州的詹姆斯鎮建立了一個商站；1620年，一批英國清教徒乘坐“五月花”號在馬薩諸塞州的普利茅斯登陸；直至1732年佐治亞殖民地的建立，標志著以英國殖民為主體的北美人民創建的十三個殖民地形成。“在理論上，倫敦統治著這些殖民地；其實，在一定程度上由于殖民地遠離倫敦，殖民者實行了很大程度的自治”①。1776年7月4日《獨立宣言》發表，聯合殖民地宣布成為“自由獨立的合眾國”，解除“對于英王的一切隸屬關系”，與“大不列顛政府之間的一切政治聯系完全廢止”。1777年11月15日，十三州又通過了《邦聯和永久聯盟條例》（以下簡稱《邦聯條例》），這對于1781年英國的約克鎮投降、十三個州取得獨立戰爭的最后勝利起到了關鍵性的作用。

但是，《邦聯條例》規定“各州保留其主權、自由和獨立，凡未由各州授予中央的權力，一概由各州自行保留”②。簡言之，《邦聯條例》下的美國是一個中央無權、邦聯松散的國家。邦聯制的種種缺陷，使北美人民生活狀況堪憂，不滿情緒日益高漲，最終導致了1786年的馬薩諸塞州的謝司起義。

在內憂外患的背景下，1787年5月25日，在費城召開制憲會議，多數代表是堅定的國家主義者，要求建立一個有實權的中央政府，少數代表完全反對國家權威，最后達成了“大妥協”方案：制訂了《1787年美國聯邦憲法》以取代《邦聯條例》，確立了聯邦主義原則。從此，美國走上了聯邦制的發展道路。

美國聯邦制的發展

美國的聯邦制經歷了二元聯邦主義、合作聯邦主義和新聯邦主義三個階段，每個階段都表現出聯邦政府與州政府在權力分配關系上的不同，反映出美國聯邦制在其發展過程中的彈性機制。

權力的相互競爭：二元聯邦主義。1789年～20世紀30年代美國聯邦制的發展模式被稱為“二元聯邦主義”，“分層蛋糕”③是對其的形象說法，聯邦政府與各州政府在憲法規定的嚴格權限范圍內，各自獨立行使權力，在各自的領域內擁有至高地位。《邦聯條例》中以州為中心的主張影響深遠，但聯邦主義者認為“聯邦憲法是人民的契約，人民給聯邦政府以充分的權力去實現國家的宏偉目標”④

美國內戰之前，聯邦政府總是通過對憲法的從寬解釋擴大聯邦政府的權力。在1819年的麥卡洛克訴馬里蘭（McCulloch v. Maryland）一案中，聯邦最高法院判決堅決支持聯邦政府的權威，聯邦最高法院首席大法官馬歇爾解釋說，一個擁有征稅權、借款權和管轄商貿權的聯邦政府為了恰當地行使這些權力，完全可以建立一個銀行。這是借助憲法中“必要和適當性”條款對默認權力的一種明確表述，也就把聯邦政府的權力“延伸至超出對其明示權力狹義解讀的范圍”⑤。美國內戰之后，南方的勢力逐漸衰退，聯邦政府的權力開始逐漸增強，但雙方仍主要在各自的權限范圍內行使權力，當然其中不乏為了爭奪權力的激烈競爭。聯邦政府趁著北方在戰爭中樹立的威信，通過制定一系列法律加強聯邦政府的權力。聯邦政府規定禁止各州實行奴隸制和實施強制服役，禁止剝奪公民的選舉權，聯邦政府成了公民權利的保護人。聯邦政府慢慢地褪去了為各州擔當配角的任務，加大了對權力的掌控。

通過聯邦最高法院的判決可以推論，州政府在這個時期內對聯邦政府權力的擴大進行了頑強抵制。

權力的相互合作：合作聯邦主義。20世紀30年代～20世紀70年代，美國聯邦制的發展模式被稱為“合作聯邦主義”，是指聯邦政府和州政府在履行其特定職能時，與二元聯邦主義的相互分離和相互獨立恰恰相反，呈現出相互合作的關系，“大理石花紋蛋糕”⑥是對其的形象說法。

20世紀60年代，約翰遜總統的“大社會計劃”把合作聯邦主義發揮到了極致。約翰遜總統時期合作聯邦主義的運行模式主要表現為分類撥款。這個階段聯邦政府和州政府的相互合作占據了主導地位，為社會的穩定和發展做出了一定的貢獻。但在合作聯邦主義的后期，“聯邦政府通過大量的補助計劃，將許多本應屬于州政府和地方政府的決策權轉移到自己手中，并在很大程度上使州政府成為自己的執行機關”⑦，對聯邦政府帶來集權的同時，也帶來了沉重的財政壓力與社會問題，約翰遜執政期間，赤字高達420億美元，社會各方面的壓力，迫使美國聯邦政府不得不尋求新的出路。

權力的相互平衡：新聯邦主義。面對“大政府”后期權力的過分膨脹，20世紀70年代尼克松政府時期開始實行“新聯邦主義”，即控制并努力改變聯邦政府權力的過分膨脹，給予州政府更多的權力，恢復聯邦政府和州政府之間權力關系相互平衡的運行模式。

1993年，克林頓總統上臺，繼續調整聯邦政府和州政府的權力關系，決心創造一個實用政府。克林頓政府時期，國會通過了《聯邦不提供資金改革法案》，整批撥款支持鄉村發展和社會福利事業，強調聯邦政府應加強對各州尋找和實施各種問題解決方案過程的監管。

小布什政府期間，在聯邦政府和州政府權力分配原則問題上繼續堅持新聯邦主義政策，縮小聯邦政府權限，擴大州政府權限。但由于現實的種種原因，與20世紀后30年代的新聯邦主義“相互平衡”原則有明顯的不同，小布什政府更傾向于聯邦政府和州政府之間權利的相互依賴。

美國聯邦制的未來

縱觀全球的發展趨勢和美國國內現狀，美國聯邦制的未來一定不是州政府權力的膨脹。除了一些傳統問題，例如就業、防止通貨膨脹和經濟蕭條，需要聯邦政府的統合管理外，全球貿易、打擊國際恐怖主義等無數的新問題更需要聯邦政府采取行動與世界各國進行交涉，任何一個州政府都無力承擔如此重大的責任，更無力解決如此復雜的問題；美國聯邦制的未來也一定不是高度的中央集權，自由、平等與民主的價值觀植根于每個美國人民的心中，他們不可能接受一個高度集權的聯邦政府，一定會利用州政府牽制聯邦政府權力的膨脹。

美國人是實用主義者，對美國的聯邦制有著強烈的認同感，對州政府保持著忠誠，對聯邦政府非常信任，他們更贊成聯邦政府與州政府分享權力的國家治理模式。美國聯邦制的未來是聯邦政府和州政府權力的相互依賴，無論是聯邦政府還是州政府，單純地依靠任何一方的力量解決問題都是不現實的。聯邦政府需要州政府的輿論支持，州政府需要聯邦政府的政策、資金支持。在權力相互依賴的進程中，也許還會出現權力關系失衡問題，但美國的歷史和現狀以及面對新的國際問題的挑戰，今后美國聯邦制的發展將是以聯邦政府主導的聯邦政府和州政府權力的相互依賴的運行模式。

（作者單位：河南師范大學政治與管理科學學院；本文為2011年度河南省社會科學基金項目“中國政黨制度權威的系統建構研究”的階段性成果，項目編號：2011BDJ007）

注釋

①［美］施密特等：《美國的政府與政治》，梅然譯，北京大學出版社，2005年，第25頁。

②［美］漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務印書館，1982年，第44～450頁。

③譚融：《權力的分配與權力的角逐—美國分權體制研究》，天津大學出版社，1994年，第176頁。

④⑦譚融，于家琦：“美國聯邦制的發展沿革“，《天津師范大學學報：社會科學版》，2002年第6期，第12～18頁。

⑤［美］托馬斯·帕特森：《美國政治文化》，顧肅等譯，北京：東方出版社，2007年，第83頁。

⑥譚融：《權力的分配與權力的角逐—美國分權體制研究》，天津大學出版社，1994年，第179頁。