轉變農業發展方式的政府干預法律問題思考

摘 要：轉變農業發展方式是中國轉變經濟發展方式戰略的重要組成部分與關鍵環節。農業的弱質性、市場失靈、農村經濟文化發展水平制約、自然條件、原有政策失誤等因素導致中國農業發展方式轉變進程不僅依靠市場和農民，還需要政府干預發揮積極作用。為保障政府干預的穩定、適度，作為政府干預之法的經濟法應當規范政府干預行為，并確立相應的法律原則和構建完善的制度體系。

關鍵詞:農業；發展方式；政府干預；經濟法

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0044-03

引言

轉變經濟發展方式，實現經濟平穩較快發展以及全社會的可持續發展是中國當前必須應對的考驗和任務。以農林牧漁為代表的農業是國民經濟的基礎，轉變農業發展方式是轉變經濟發展方式的重要組成部分，而且是關鍵環節和基礎核心。轉變農業發展方式以發展現代農業為出發點和歸宿，涉及農村經濟、社會、文化、生活、生態各個層面，必須從制度安排入手，強調制度創新，為發展方式的根本性轉變提供有力的制度保障。除了依靠市場的“無形之手”和農民的積極行動實現農業發展方式的轉變，在市場無法自發調節和農民難以獨立承擔的領域還需要政府的“有形之手”有力推動。政府在轉變農業發展方式進程中的有效干預則來自于經濟法的制度保障。如何規范政府干預，保證政府干預的有效和適度是經濟法必須解決的問題。

一、轉變農業發展方式過程中政府干預的必要性

1.轉變農業發展方式過程中的市場失靈決定了轉變農業發展方式需要政府干預。首先，以農林牧漁為代表的農業集合了自然再生產和經濟再生產，具有天生的弱質性。對農業生產的各種有形及無形的投入不僅回報率低，而且投資風險極大。轉變農業發展方式需要在設施、技術、質量、管理等方面進行大量投入。有些農業生產投入風險高、周期長，并且具有非排他性和非競爭性的公共產品特征，如農業基礎設施建設、農業科技研究和推廣。以利益最大化為最終目的的市場主體（包括農戶在內）對此往往缺乏投入動力，也難以承擔轉變失敗的成本。其次，受農村文化教育發展水平和農戶小規模生產模式制約，農民運用先進農業技術的能力不足，這一問題并不能完全由市場機制破解。再次，受農村的社會發展水平和自然條件的制約，單純依靠市場機制和農民難以實現農業發展方式的轉變。中國不少農村地區處于山區或半山區，自然條件惡劣，自然經濟比重大、生產方式落后。僅依靠市場自發調節，任由社會成員按照約定自行分配資源或利益，自然條件處于劣勢的農村地區將難以實現發展方式轉變，也無法分享由此產生的利益。最后，在市場經濟背景下市場失靈的其他形式既是困擾農業發展方式轉變的障礙也是促使農業升級的機遇，諸如不完全競爭、信息不對稱等。在傳統農業向現代農業轉變的過程中，農民是主體，市場是基礎，但單純依靠市場、農民，甚至包括農民集體不足以實現轉變目標，這為政府的介入及相關制度的創新提出了要求。

2.轉變農業發展方式涉及社會公共利益，需要政府介入。農業在整個國民經濟中處于基礎地位。農業是社會成員生活資料的直接來源，是工業和其他產業原材料的重要來源，是社會穩定的根本保障。農業是高度依賴資源條件、直接影響自然環境的產業，農業的資源利用方式對保護生態平衡、促進生物多樣性、實現可持續發展具有重要影響。當前中國正在逐步實施轉變經濟發展方式戰略，農業的基礎性支撐作用越來越突出。經濟越發展，城鎮化、工業化水平越高，越要轉變農業發展方式，強化農業的基礎地位，有效地保障國家糧食安全和經濟安全，保證轉變經濟發展方式的順利推進。農業發展方式轉變事關社會公共利益，發展方式順利轉變所帶來的農產品供應充足和品質提升、生態環境優化、國民經濟可持續發展、社會穩定、農村繁榮等益處將由全社會成員共享，農業在低水平徘徊的惡果也將由社會成員共擔。現實中，市場主體對農業投資的動力不足嚴重影響到農業這一基礎產業的穩定與發展；主體農戶為農業增產和增收過度依賴化肥、農藥等物質要素投入，導致了耕地質量下降和環境破壞；兼具生態保護、食品安全保障、文化傳承功能的生產模式可能因成本較高而被農業生產者摒棄。這些情況雖然在某種程度上符合私人利益最大化，卻不能促進社會公共利益，背離了高效農業、優質農業和生態農業的要求。擁有公共權力、管理公共事務、代表公共利益、承擔公共責任的特殊組織——政府理應承擔起推動農業發展方式轉變、促進社會公共利益的責任。

3.人為造成的農業發展滯后不能僅依靠市場和農民來化解。計劃經濟時期實行的“城鄉分治、一國兩策”至今末改，對城市，對居民實行一種政策，對農村，對農民實行另一種政策。農村市場經濟扭曲、甚至缺位，農村土地制度不完善，農民無法和城市居民一樣享有均等的機會和平等的發展機遇，同等的社會保障和公共服務，農村管理體制不完善。這些現象使農民陷入負擔沉重、收入增長緩慢，也嚴重影響了農業的發展。在整體產業政策上中國長期采取“農業支持工業”、“重工輕農”的政策，農業發展政策片面追求農產品產量，忽視農產品質量結構的改進導致中國農業發展失衡和滯后。這些政策對農業經濟發展的影響仍具有巨大的慣性，市場的自發性和農民的分散性無法化解其不利后果。而且政府是這些政策的主要制定者和執行者，應當對產業發展的失衡狀態施以必要的干預和矯正。

要克服面臨的困難和障礙，實現農業發展方式的轉變，單靠農村、農民和市場的力量難以奏效。由政府借助國家公權力介入和干預農業發展方式的轉變，就成為現實條件下的必然選擇。

二、構建轉變農業發展方式的政府干預法律制度的思路

政府憑借公權力適當干預經濟活動需要法律，尤其是經濟法來進行規范。在轉變農業發展方式過程中，政府干預能否適度、有效、規范有賴于農業領域經濟法律制度的構建。

（一）以農業領域經濟法律制度規范轉變農業發展方式的政府干預行為

轉變農業發展方式是一個政策體系，也是一項制度變遷。沒有相應的法律制度確認權利義務，協調利益沖突，整個體系無法平穩運行。在經濟學上政府干預是為了實現國民經濟的協調發展而采取的一種手段。財政政策和貨幣政策是兩種最基本的干預手段，有時也采用競爭政策、產業政策、環境政策和收入政策。面對復雜多變的經濟社會情勢，政策的靈活性和變動性具有某種程度上的優勢。但轉變農業發展方式的艱巨過程中，政府干預以抽象且易變的政策為依據，難以保證實施的權威性和長期性，缺乏政府借助公權力干預經濟的權源和程序方面的規范保障，容易導致社會關系運行的無序化。盡管美國農業法幾乎每五年就要修改一次，但以法律制度穩定政府對農業的支持和投入是美國農業法的有益經驗。政府干預農業發展方式轉變面對的情勢復雜多變，手段多樣且搭配不固定，并不能否認干預措施實施后相關主體間利益關系的變動。這種利益變化涉及各方主體的利害關系，涉及各方主體的經濟利益乃至社會利益，由此就會造成由各方主體的具體關系組成的社會關系的變化。社會情勢的復雜多變，干預手段的變動性及不固定搭配并不否認由此引起的社會關系變動的既定性、可抽象性和可固定性。在政府介入產業發展方式轉變的過程中，政府和該產業的經營者、相關利益主體間便形成了相應的社會關系。法律以社會關系為調整對象，為人們提供一系列的行為模式，法律規范這類社會關系并無障礙。只是政府干預的法律內涵應當是：政府通過改變法律資源的數量和結構以達到效益最大化目的的一種活動。這里的法律資源包括：權利、義務、權力、法律責任和法律程序等影響人們利益的各種手段。作為政府干預經濟之法的經濟法必須在具體現象的基礎上抽象和明確這些權利、義務、權力、法律責任和法律程序的內涵。按照法學的術語和范疇，采用法律形式和法律方法，配置相關主體的權利（力）和義務、明確法律責任和法律程序，以農業領域經濟法律制度克服政策的隨意性變動，穩定政府干預。

（二）確立轉變農業發展方式的政府干預法律制度的基本原則

1．培育市場與彌補市場失靈相結合原則。由于農業的弱質性、基礎性地位以及現階段中國農業發展現狀，簡單地依靠市場機制的作用不能保證農業發展方式的順利轉變。在農業經濟領域需要政府干預以彌補市場失靈，法律有必要對政府的干預行為進行規范。中國的市場經濟模式屬于構建型模式，市場經濟并非自下而上自發生成，而是在政府自上而下的干預下形成。基于市場主體不完善、市場秩序不健全為表征的市場機制不成熟是中國產業發展中市場失靈的重要表現之一。現階段，中國農業發展相對滯后，農業市場化程度不高，主體農戶經濟還是半自給半商品經濟的復合體，其進入市場的障礙較多，對市場變化也缺乏積極反映，市場在不該失靈的地方也會失靈。政府應采取措施培育市場，鼓勵和扶持農民進入市場，轉變農業發展方式的政府干預經濟法律制度除了針對彌補市場失靈作出規定外，還應當注重規范政府培育市場的行為。

2．政府適度干預原則。雖然家庭聯產承包責任制下的小規模生產、傳統農業勞動生產率低、農民素質不高是農業發展方式轉變的障礙，市場自發調節也無力單獨推動農業發展方式的轉變，但這并不否認轉變農業發展方式過程中市場的基礎性作用和農民的主體地位。況且傳統農業生產積累形成的良性的農作制在環境保護、資源利用、文化傳承方面具有積極意義，農民也在某種程度上具有市場經濟的理性。在農業發展方式轉變的過程中政府也有非理性的一面，從而造成政府低效或無效的干預。在中國多年的產業發展中，只強調政府干預，而淡化干預政府，為中國經濟體制改革的深化制造了障礙。鑒于此，相關立法應確立政府適度干預原則，在尊重市場規律、尊重農民主體性的前提下，綜合考慮市場失靈、農業弱質性特點、環境保護和可持續發展、利益平衡等因素，劃定政府干預的邊界，并將其制度化。

3．中長期持久立法和短期應急立法相結合原則。轉變農業發展方式是為了實現經濟社會的協調發展。經濟法是為了以“國家（政府）之手”來滿足各種社會協調性要求而制定之法。經濟協調性的要求總是隨著經濟現實的變化而變動，在轉變農業發展方式的長期過程中，影響農業的各種因素都可能發生變化，從而導致政府干預目標和措施的變化。變動性必然成為政府干預農業發展方式轉變法律制度的重要特征。我們可以借鑒美國長短期結合的高效率農業立法體制，確立中長期持久立法和短期應急立法相結合原則，有效解決轉變農業發展方式面臨的一般問題和特殊問題，處理好立法穩定性和靈活性的關系。

（三）政府干預農業發展方式轉變的法律制度內容

轉變農業發展方式重點是在五個方面實現根本性轉變：一是促進農產品供給由注重數量增長向總量平衡、結構優化和質量安全并重轉變。二是促進農業發展由主要依靠資源消耗向資源節約型、環境友好型轉變。三是促進農業生產條件由主要“靠天吃飯”向提高物質技術裝備水平轉變。四是促進農業勞動者由傳統農民向新型農民轉變。五是促進農業經營方式由一家一戶分散經營向提高組織化程度和健全農業社會化服務轉變。為此，轉變農業發展方式的政府干預法律制度應包括以下內容：

1．政府農業投入法律制度。明確規定農業投入的目標和原則。在合理分類的基礎上，明確各級政府的農業投資、農業補貼責任，并合理配置相應的職權和職責。明確規定政府進行農業投入和農民獲得政府投入的條件、投入額度、程序和時間；相關利益主體獲得投入后是否承擔相應的義務以及不履行義務的法律后果。

2．農業科技開發、推廣法律制度。農業科技開發、推廣法律制度應遵循政府主導原則，確保政府承擔起農業科技開發、推廣的公益性職能。制度應針對農業科研的政府支持、農業科技的高效推廣作出規定。并且處理好科技推廣應用和市場競爭的關系，科技推廣應遵循普遍化原則、平等獲益原則、基于合理布局和因地制宜的差異化原則，科技推廣防止破壞公平競爭。

3．政府農業信息服務制度。信息的獲取有利于農業生產者克服信息不對稱、增強抗風險能力、提高生產經營水平，然而，現階段農業生產者受生產模式和文化素質制約，無法獨立承擔信息收集、處理工作，也難以購買這項服務。應建立政府農業信息服務制度，確保由專門的機構，依據法律規定履行這項職責。同時明確規定服務提供方式和法律責任，防止政府機構怠于履行職責或者變信息提供為強制要求、侵犯農民的生產經營自主權。同時，應建立農業現代服務業的政府扶持制度，促進農業服務業的市場化。

4．農業及農產品規制法律制度。規制是政府按照一定的規則，對經濟主體的活動進行直接限制的行為。規制包括行業準入規制、價格規制、質量規制、環境規制和工作場所安全規制等。農業生產和農產品涉及經濟協調、物價平穩、消費者安全和健康、環境保護等問題，應針對上述領域建立經濟性規制制度和社會性規制制度，明確法定標準和規制機構，保證農業的平穩和農產品的優質、安全。

在復雜化的社會經濟條件下，單純運用經濟政策，以行政指導的方式來調控市場暢行無阻的時代已一去不復返，政府越來越需要假手于法律的制定來大大增加經濟過程與結果的可預期性，并假手于相對獨立的法律體系的運作以增加經濟管制措施的正當性，進而減少在經濟政策推行過程中，可能遭遇的巨大阻力和付出的無謂消耗。在推進農業發展方式轉變的過程中市場失靈和政府失靈的存在對政府適度干預提出了要求。構建完善的農業經濟法律體系，把政府的干預行為與目的納入法律的范圍之內，從而保證政府行政行為的合法性、權威性和公正性，以法律的規范來保障政府適度干預，實現轉變農業發展方式的目標。

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[責任編輯 吳高君]