略論公共物品供給機制在新農村建設中的重構

摘 要：在二元體制發展模式下的農村已經遠遠落后于城鎮，致使農村公共物品供給嚴重失衡，農村發展緩慢。大量供給農村發展所需的公共物品是加快農村發展的基礎，這需要轉變執政理念，給予政策傾斜和資金保障，才能夠讓農村和城市一道協調發展。

關鍵詞：公共物品；供給機制；新農村

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）04-0047-03

新農村建設是推進城鄉和諧發展的重大舉措，是農村公共物品供給不足的現實需要，加快推進新農村建設，促進農村社會發展急需的公共物品足額供給，改善農村生產生活所需，從而縮小城鄉差距，共享改革開放和現代化建設成果。

一、Z縣農村公共物品供給狀況

從鄉村公路建設狀況看，雖然2007年底，Z縣擁有鄉道104條788.434公里，村道381條1 443.135公里；至2010年，四級油路105.02公里，沙石路91.8公里，混凝土路55.3公里。截至“十一五”末，Z縣建成硬化通村公路481.5公里，建成通鄉公路110公里。但是，在Z縣“十二五”規劃中，計劃實現縣鄉公路油路率、鄉村公路硬化率達100%，村村公路硬化率達50%。

從安全飲水狀況看，“十一五”期間，Z縣完成投資5.3億元，除險加固病險水庫53座，治理小流域13條，治理水土流失面積195.07平方公里，解決17.25萬人、19.65萬頭牲畜的飲水困難。啟動骨干水源工程建設。可是當該縣的水利設施遭遇2010年和2011年重大旱災時卻不堪一擊，僅2011年旱災就造成Z縣13.5萬人、9.6萬頭（只）大牲畜飲水困難，而Z縣總人口只有43萬，受災人數占總人口的31.4%。

從中小學危房改造看，Z縣2001—2007年存在中小學D級危房74 840平方米，已拆除危房43 691平方米，停用2 000多平方米，仍有29 225平方米在繼續使用，加上 2008年新增危房38 000平方米，預計要用二三年時間，需投入1.2億元左右，才能完成全縣的中小學危房改造。

從Z縣鄉村公路建設、安全飲水工程、基礎教育硬件設施等公共物品供給狀況來看，主要存在以下問題：一是供給主體單一，僅政府一家；二是官員經濟人角色凸顯和任期短期化使得投向農村的資金嚴重不足；三是政府決策機制的自上而下[1]。李彬、李葆華補充認為，地方政府在農村公共物品供給中的行為不規范也是出現問題的重要原因 [2] 。

二、農村公共物品供給不能滿足發展需要的原因分析

農村公共物品供給已經嚴重影響農村發展，造成農村公共物品供給失衡的原因存在多個方面，以下分析是主要原因：

1.經濟人假設在地方官員身上的表現

“經濟人”理論認為，一是人的自利性，即每個人都有自私的一面，都會追求自己認為有價值的東西；二是利益最大化原則，即人們總是尋求對自身利益的最大程度的滿足；三是人的理性假定，即人具有理性的知識和計算能力，能夠收集必要的信息，對備選方案進行比較，會做出能更好地滿足自身偏好的選擇 [3]。

在市場經濟迅速發展的今天，政府作為“守夜人”的同時也扮演著“經濟人”的角色。一方面，政府官員作為“經濟人”個體，必然極度追求個人利益，加之體制轉軌過程中權力真空的出現和兩種體制并行導致的體制空間，為一些實權派官員提供了追求私利的可能性，這種可能性使得政府官員的私欲得以實現并逃脫監督和懲罰，從而成為貪污腐敗、“政府失靈”的總根源；另一方面，政府官員的腐敗行徑將深度影響政府機關的聲譽和整個社會的誠信機制，成為社會不和諧的體制性源頭。

另外，政府組織的“經濟人”思維促使政府組織追求組織性的整體利益，其消極后果將導致政府部門管理效率和服務效率低下，這樣將不利于社會和諧。作為國家層面的政府“經濟人”，一方面應表現出政府職能在社會公平最大化、追求公共資源利用效率的最大化和與外國打交道時維護本國利益的積極一面；但另一方面政府機構本身又具有自我膨脹的傾向。如果對政府的正面激勵機制建設沒有強化固化，政府組織就會走向官僚化，這樣將會帶來一系列的體制性后果。在中國現階段，由于規范政府組織自身管理的規制和激勵機制的缺乏，政府機構和人員的膨脹程度已經大大超過人民群眾的承載能力；另外，很多公權力部門辦事程序煩雜、政府內部互相撤臺、工作人員推諉不作為，使得政府部門的工作缺乏效率，對群眾缺乏感召力，造成社會矛盾積壓，干群關系緊張。這也是造成農村公共物品匱乏的主要原因之一。

2.績效考核迫使地方官員放棄農業和農村

績效考評指上級部門通過對下屬政府及其部門在行政管理活動中所取得的業績、成就和實際效果進行考察評價，并以此確定和判斷該部門的工作優劣情況，從而給予基層政權和干部的明確引導。如今的考核均以GDP為核心，以見得到的經濟增長速度為中心，以看得見的所謂“重大工程”的完成程度為指標。整個考核既沒有把民眾最關心、最需要的工作納入考核范疇，如發展安居問題、提供就業崗位問題，也沒有讓民眾參與考核評價，背離了縣鄉政府行政活動的價值前提，即對社會事務的管理是要出自社會、企業、公眾的內在需要。任何一種績效指標的設定，考核評價的實施都決定著政府行為的具體趨向。縣鄉政府官員會把完成指標看成是履行職責，會不遺余力去達到指標的要求[4]。但近年來，政績工程、形象工程層出不窮，讓各個地方的公民眼花繚亂，下級總是想方設法迎合上級而不斷的浪費著納稅人的錢和公共物資，這就是干部作為“經濟人”向上晉升或追求“自身價值”的一種表現，也是上級對下級的績效考核的一種隱形評價使然。如果投資三農，則見效慢，顯性和隱性效益低下，加之，干部任期交流制度使得很多干部不愿意在三農等基礎設施上下工夫，上任三五年就要調離，使得干部對地方人民沒有感情，所以選擇放棄農業和農村，放棄中國的根，這是一個非常危險的現實狀況。

3.重城市輕農村的發展思維難以改變

家庭聯產承包責任制的實施，農戶的積極性被充分調動起來；但是城鄉二元制經濟結構依舊沒有改變，在“重城輕鄉”思想的影響下，國家的政策措施始終傾向于城市，農村則被長期忽略，中國在公共物品供給方面一直實行“一個國家兩種制度”，這是導致城鄉公共物品差距過于懸殊的根本原因”[5]。赫希曼的極化—涓滴效應認為，極化效應促成各種生產要素向增長極回流和聚集，擴散效應促成各種生產要素從增長極向周圍不發達地區的擴散。在發展的初級階段，極化效應是主要的，當增長級發展到一定程度后，極化效應削弱，擴散效應加強 [6]。而中國正處于工業化的初期，增長極效應使得城市快速增長，擴大了其與農村地區間的差距，政府的“重城輕鄉”是錦上添花行為，本來需要政府及時出臺政策支持的農村成了被遺忘的角落，這是造成農村公共物品供給出現嚴重滯后的根本原因。

4.投向農村公共物品的財政份額有限

改革開放以來，中央和省級政府對農村的投入很少，而云南本是一個欠發達的多民族地區，由于地理位置和自然環境決定云南大部分地區長期處于較貧困狀態。客觀現實導致地方政府有限的財政資源，導致農村公路“晴通陰阻”、農民安全飲水嚴重不達標，中小學校舍破爛，危房仍然在使用，教學設施簡陋，拖欠教師工資。醫療衛生硬件和軟件條件令人擔憂，醫療設備嚴重缺乏，醫務人員素質低下，農村社會保障問題非常突出，城市發展轉移的工業企業帶來的污染正不斷向農村蔓延，遭殃的只有農村和農民。

上述種種困境的出現，政府難辭其咎。這背后是發展觀上出了問題，是經濟考核指標帶來的惡果，也是官員任期制下的異常狀態，根源是民主政治和執政理念已經嚴重不能適應經濟社會發展需要。在保證經濟發展的前提下，在政府官員突顯政府經濟人角色的背景下不可能將大量財政轉移到農村公共物品的供給這一沒有顯性效益的隱形投資上來。鑒于此，地方財政投資農村公共物品的份額始終有限，村民要生存發展所需要的公共物品總是稀缺，政府無法滿足農民現實的需要。

三、農村公共物品供給機制重構

在農村重構公共物品供給機制，是從供給主體和運行機理的角度抽象出的公共物品供給模式，實質是公共物品供給中的資源配置方式。體系構建是一項系統工程，也是一項非常復雜的工程，只有各方面協調一致，共同努力，才能重構起新的農村公共物品供給體系，促進農村地區快速發展。

1.統籌城鄉公共物品供給規劃

奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中認為，“在集團中，沒有任何個人的貢獻能對作為一個整體的集體產生可感覺的影響，除非存在強制或某種外部誘導，否則集體物品肯定不會被提供”。搭便車現象的存在就要求用統籌協調來解決這一問題，要求市縣鄉各級政府從全局出發，統籌考慮城市的發展和農村的發展，統籌考慮農業的發展和工業的發展，平等對待農民和城市居民。其重點是統籌各生產要素在城鄉之間的合理流動[7]。實現城鄉發展過程中的運行機制、管理體制等方面的創新。

這就對當今政府的執政能力，包括掌握大局的能力，統籌協調的能力提出了新的要求。在不斷變化發展的當今世界，體現執政當局的合法性地位的一個重要表現就是不斷提高執政能力，這也是當前中國執政黨面臨的重要問題之一。

2.構建履行新時期公共服務職能的財政制度

公共服務均等化，是政府為各地居民提供基本的、在經濟發展不同階段有不同標準的、最終提供大致相等的公共服務和物品，任何人享受公共服務的權利不因客觀因素差異而被剝奪 [8]。然而，由于各地經濟發展水平不同，自然條件和自然資源各異，造成提供公共物品和服務的成本也不大相同。如果政府不在此過程中通過經濟等手段來調節，將會產生“馬太效應”，進一步加劇各地發展的不平衡，大大損害社會公平。新的財政制度建設應以實現城鄉公共服務均等化為目標，解決農民發展的基礎性硬件和軟件投入不足問題，實現各地區均衡協調發展，以保證每個公民都能享受到改革開放發展的成果。這其中，措施的制度化、規范化和透明化是確保制度能得到貫徹執行的關鍵。據此，應將農村的公共物品和公共服務供給真正納入常規化的制度化規范管控區，減少現行的專項資金面，使農民的必須品供給成為政府部門的日常事務，這樣有利于資金使用的監控和農村公共物品的及時常規供給，為城鄉統籌發展提供資金保障。

3.形成供求相宜的供給需求決策機制

實現公共物品供求相宜是社會實現和諧發展的最佳狀態，基層需要什么，供給主體就能提供什么，且能滿足實際發展的需要，同時，供給主體也不會浪費公共資源，能將有限的資源發揮出最大的功效，做到物盡其用，促進經濟社會的和諧發展。

供求相宜就要做到自上而下的決策意愿和自下而上的需求期望能協調一致，供給主體能在決策之前吸取來自使用者的期望，然后做出供給數量、時限和方式等決策。因此，為提高農村公共物品的供給效率，優化農村公共物品的供給結構，應按照農民需要的原則來建立公共物品決策機制 [9]。為此，主要應從以下幾個方面來進行建設：首先，建立自下而上的農民公共物品需求表達機制，讓真實的情況和農村真正的需求能夠及時傳輸到決策部門，為決策提供支撐和依據。時下要充分發揮政府機關的政策研究部門和各級黨校的作用，讓這些人走到基層去開展調查研究，收集基層信息，使之成為決策部門與民意表達之間的橋梁；其次，建立農民自治組織，提高農村組織化程度，逐步改變農村參與決策的弱勢地位，暢通農村需求表達渠道，讓政府決策部門能夠得到完整和真實的第一手信息材料。

4.構建農村公共物品多主體供給體系

構建公共物品多主體供給體系是改善農村公共物品供給現狀的急切任務。首先，要充分發揮政府作為農村公物品供給主體的作用，其次，政府還要為市場、第三部門、私人等供給主體制定適合各自特征的規范且創造有利于其發揮供給積極性的社會環境，從而形成多中心供給農村公共物品的良性互動協調局面，為農村經濟社會發展作出應有的貢獻。

具體而言，政府作為農村公共物品的首要供給者，應當轉變以城市為中心的傳統行政管理觀念，把農村放到更加突出的位置，在現有供給水平的基礎上更加注重農村基礎性公共服務和公共物品的供給，如公路、廣播電視、通訊、農業科技、安全飲水、教育質量、醫療保障等基礎性公共物品供給。但是，由于政府自身存在失靈的缺陷，所以應該為市場、第三部門、私人等主體創造規范寬松的有吸引力的制度環境和人文環境，激發其為農村提供公共物品的強烈愿望，從而構建起政府、市場、第三部門、私人等立體的供給體系，為農村的發展注入強大的動力和活力。

5.發展基層民主政治，提高農民的政治地位

近年來，雖然建立了村民自治制度，但是村民自治中的“附屬行政化”問題比較突出，農民的政治地位并不高，甚至可以說很低。農民在關乎自身利益的政策制定過程中基本上沒有什么“話語權”，農民成為“被遺忘的集團”。導致農民不能正確行使民主權利，農民的參政渠道不暢，農民的利益不能得到充分表達。“如果不在政治資源分配上改變農民的弱勢狀態，不改變農民缺乏參政的狀況，要改變農民在社會發展中的弱勢地位是很難的”（吳毅，2006）。

因此，應該完善農村基層民主制度建設，創新基層民主的實現方式和手段，以民主制度的發展來推進農民參與的制度化建設，從而改變農民參政現狀，完善農村基層民主制度，實現農民政治地位的提升，擴展農民的話語權，讓農民逐漸成為憲法中的國家主人。只有這樣，決策層才能清晰地知道農民需要什么樣的公共物品，哪些公共物品供給還不充分，哪些又是供給過剩，從而解決“供給—需求”偏離性問題。

6.完善公共物品有效供給的保障監督措施

監督保障制度建設是一切政策法規得以嚴格執行的緊箍咒。通過制度建設，將農村的基礎設施建設納入法制的軌道，使之投入經常化制度化，以確保將臨時性資金投入變為制度性的財政投入，保證投入的連續性和穩定性。在農村公共物品供給建設的監督檢查方面，應該多措并舉，充分發揮好人大的執法檢查，政協的監督檢查，質監部門的質量驗收檢查，使用者的體驗式檢查以及媒體的輿論監督檢查等，只有多管齊下，形成合力，才有可能保證所供給的農村公共物品保質保量，真正起到促進農村持續健康發展的基礎性作用。

通過加強法制制度，增強地方政府執行政策的硬度，并建立強硬的反饋檢查監督機制，這樣才能確保農村公共物品和公共服務體系建設得到不折不扣的執行。

參考文獻：

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[8] 林小香.以公共服務均等化為導向，完善轉移支付制度[J].經營與管理，2010，(7)：10.

[9] 李進英，等.以農村公共物品供給為先導推進城鄉一體化建設[J].合作經濟與科技，2010，(4)：101.

[責任編輯 吳高君]