里斯本戰(zhàn)略以來的歐盟科技政策再思考

摘 要：由于歐盟未能在以信息化為代表的第三次產(chǎn)業(yè)革命中抓住機會，導致科技創(chuàng)新能力大大落后于美日等國，經(jīng)濟增長也因此長期落后于美國。對此雖然歐盟和成員國都已有所認識，也在2000年的里斯本戰(zhàn)略進程中提出將歐盟研發(fā)總經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例提高到3%以及建立“歐洲研究區(qū)”和將歐盟建設(shè)成為“世界上最具有活力和最具有國際競爭力的知識經(jīng)濟體”等宏偉戰(zhàn)略目標。但在十年后人們發(fā)現(xiàn)，里斯本既定的多項戰(zhàn)略目標遠未實現(xiàn)。隨著歐洲一體化進程的深入以及歐盟2020戰(zhàn)略的出臺，歐盟的科技政策也面臨著新的挑戰(zhàn)和調(diào)整的需要。未來的歐盟科技政策能否協(xié)助歐盟實現(xiàn)“智能、包容和可持續(xù)發(fā)展”的增長模式還取決于多方面的因素。

關(guān)鍵詞：2020戰(zhàn)略；科技政策；歐盟

中圖分類號：F74 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）04-0198-03

一、歐盟科技政策的歷史背景

歐洲聯(lián)盟①的科技政策由來已久，它是歐洲一體化進程中較早開展合作的政策領(lǐng)域，可以追溯到20世紀50年代初以科研合作為目標，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歐洲煤鋼共同體（ECSC，1952）、歐洲核子研究中心和歐洲原子能共同體，為歐洲戰(zhàn)后的科技發(fā)展走向合作協(xié)調(diào)指明了方向。進入20世紀80年代以后，隨著“單一市場”的理念逐漸為歐洲人所重視，研發(fā)活動領(lǐng)域的共同政策開始正式形成。1986年通過的《歐洲單一法令》 和1984年開始制定的多年度框架方案標志著從此開始了以市場為導向，在歐洲共同體層面上協(xié)調(diào)的共同科技政策。

如果說歐洲的科技創(chuàng)新能力在戰(zhàn)后與美國拉開了距離，從20世紀90年代開始的以網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟為標志的新經(jīng)濟則讓歐洲科學帝國的弱點暴露得真真切切。1999年，時任歐盟委員會科技委員的比利時人菲利普·比斯坎經(jīng)過調(diào)研后發(fā)現(xiàn)了問題的關(guān)鍵：歐盟在科研方面的所有行動都局限于“研究與發(fā)展框架方案”的管理。以2003—2006年的第六框架方案為例，雖然每年投入4億歐元，是除了農(nóng)業(yè)和結(jié)構(gòu)基金以外的歐盟第三大預算，但也僅占歐洲民用研究公共開支總額的5.4% ，其余仍然由各國政府負責安排。另外，歐盟研發(fā)投入嚴重落后：美國、日本和歐盟15國1999年研發(fā)的投入占GDP的比重分別為2.74%、3.1%和1.81%，每千名勞動人口中研究人員占比分別為6.7%、和6%和2.5%。此外歐盟的科技政策還存在著缺乏整體戰(zhàn)略考慮，橫向協(xié)調(diào)薄弱，項目數(shù)量過多，重點不突出以及申請項目手續(xù)煩瑣等弊病。

在2000年3月的里斯本首腦會議上，歐盟和成員國共同制定了里斯本戰(zhàn)略，提出要在2010年以前將歐盟建設(shè)成為世界上最具競爭力和活力的知識經(jīng)濟，在建立可持續(xù)經(jīng)濟增長的同時創(chuàng)造出更多更好的工作機會。根據(jù)比斯坎建議提出的“歐洲研究區(qū)”是一項集中歐洲聯(lián)盟科研資源的科研方案系統(tǒng)，它的主要目標在于增加科研人力資源的流動性，深化多國科研項目的合作。同時效仿美日模式，通過聯(lián)合各方力量，鼓勵一種更加包容的工作方式，增強歐洲研究機構(gòu)的競爭力。2007年2月歐洲研究理事會正式啟動，它的任務(wù)是幫助歐洲的研究人員在所有領(lǐng)域自由開展研究，同時簡化資助項目的程序。特別是那些沒有經(jīng)濟目的但又對科技發(fā)展方向至關(guān)重要的基礎(chǔ)研究，以此改進科研框架計劃只注重支持工業(yè)政策的缺陷。在2010年3月通過的2020戰(zhàn)略中，歐盟對社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標作了相應調(diào)整，將未來經(jīng)濟發(fā)展重點集中在三個方面：即發(fā)展以知識和創(chuàng)新為主的智能經(jīng)濟；通過提高能源使用效率增強競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；提高就業(yè)水平，加強社會凝聚力 。所有核心指標和行動計劃都強調(diào)了“促進實現(xiàn)智能、包容和可持續(xù)發(fā)展”的增長模式，根據(jù)近年來歐盟各國的共識，這一模式最終能否取得事半功倍的成效最關(guān)鍵之處還在于科技的創(chuàng)新。

二、歐盟科技政策評析

1.科技政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。從狹義上來說，科技政策是指一個國家或地區(qū)為實現(xiàn)一定歷史時期的科技任務(wù)而規(guī)定的基本行動準則，發(fā)展科技事業(yè)的最終目的還是推動生產(chǎn)力的進步，增加產(chǎn)出和提高人們的生活質(zhì)量。歐盟作為經(jīng)濟一體化發(fā)展程度最高的國家聯(lián)合體，為了增強產(chǎn)業(yè)競爭力，提高科技發(fā)展對經(jīng)濟增長的貢獻率，必然要根據(jù)其成員國的經(jīng)濟、科技發(fā)展水平制定出協(xié)調(diào)甚至統(tǒng)一的科技研發(fā)政策。

歐洲學者雅克·佩克曼斯認為，歐盟的產(chǎn)業(yè)政策是“關(guān)于刺激供給的政策……它包括政府的所有干預……”換句話說，歐盟的產(chǎn)業(yè)政策是一種供給指向型經(jīng)濟政策，強調(diào)通過政策的手段來優(yōu)化資源配置和提高生產(chǎn)效率。而科技創(chuàng)新的目的正是在于促進科研產(chǎn)出和科研成果在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的運用，以直接或間接的方式提高勞動生產(chǎn)率，從而達到加快經(jīng)濟增長和改善生活條件的最終目的。從這個角度上可以說科技政策實際上是產(chǎn)業(yè)政策的一個重要組成部分，或者說是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的一個直接重要手段。戰(zhàn)后以來對世界各國經(jīng)濟增長的實證研究表明（Robert.Solow，1965），技術(shù)進步可以保證人均產(chǎn)出的持續(xù)增長，在達到穩(wěn)態(tài)之前，增長的源泉主要來自于資本和勞動這些物質(zhì)生產(chǎn)要素，一旦經(jīng)濟發(fā)展處于穩(wěn)定狀態(tài)，人均產(chǎn)出的增長率就只取決于技術(shù)進步的速率。根據(jù)索洛模型，只有技術(shù)進步才能解釋持續(xù)增長和生活水平的提高。歐盟國家在戰(zhàn)后憑借法德兩國代表的經(jīng)濟高速發(fā)展曾經(jīng)將美國遠遠甩在了后面，勞動生產(chǎn)率在20世紀60年代曾經(jīng)領(lǐng)先高達40%，但在20世紀90年代后期卻被美國反超，達到2005年12%的差距 。從歐盟科技政策開始正式形成的大環(huán)境來看，20世紀80年代正是歐洲一體化進程進入統(tǒng)一大市場的重要歷史時期。《阿姆斯特丹條約》用了整個章節(jié)對研發(fā)與技術(shù)政策進行規(guī)制，強調(diào)研發(fā)與技術(shù)政策是歐盟國家經(jīng)濟良好運行的關(guān)鍵要素，同時也是其他政策如保護消費者政策和環(huán)境保護政策的關(guān)鍵支持。因為研發(fā)的進步不僅代表著國家科學發(fā)展的水平，而且對經(jīng)濟增長和創(chuàng)造就業(yè)也有實際推動。同時新技術(shù)還可以幫助歐盟國家面對社會領(lǐng)域如貧窮、健康和環(huán)境等方面的挑戰(zhàn)。

2.市場一體化下的理論背景。隨著統(tǒng)一內(nèi)部大市場概念的提出和付諸實踐，歐洲層面的科技政策逐漸得到重視。歐洲共同體在統(tǒng)一建設(shè)過程中制定的市場主導原則一直強調(diào)競爭的重要性，因此在制定共同政策過程中也一直盡量避免采用直接干預的手段制定政策工具。歐洲聯(lián)盟建立以來的官方法律文件，包括所有的歐盟工業(yè)政策通報和《馬斯特里赫特》條約都強調(diào)了市場導向原則和反對干預主義的基本理念。從科技政策的內(nèi)容來看，也一直恪守了這一原則，即通過保證單一市場的建立和良好運行來促進私人創(chuàng)新。歐共體在科技政策的制定過程中還考慮到了統(tǒng)一大市場中幾個相互制衡的博弈因素：首先，從需求方的角度考慮，由于科技成果存在著巨大的社會需求，如果科技研發(fā)的成果能夠為歐盟范圍內(nèi)的個人和企業(yè)帶來相應的福利，就能產(chǎn)生增進共同體的集體利益的積極效應。科學知識作為公共產(chǎn)品具有很強烈的擴散效果，具有企業(yè)間和國家間的正的外部性，可以使共同政策達到一加一大于二的效果。按照內(nèi)生增長理論的模型，如果將知識視為一種資本，即使不存在外生技術(shù)進步的假設(shè)，也可以保證資本收益不會遞減，因為知識不太可能會出現(xiàn)邊際收益遞減的情況。其次，從供給方的角度來看，由于作為公共產(chǎn)品的科學知識具有非排他性的特征，如果任由市場自行調(diào)節(jié)，就可能會因為“搭便車”現(xiàn)象（包括歐盟內(nèi)部和外部的國家）嚴重抑制知識的供給和原創(chuàng)性研究的投資。如果不對知識和技術(shù)市場加以干預，尤其是影響一個國家或地區(qū)長期科學競爭能力的基礎(chǔ)研究，最終甚至會出現(xiàn)市場不能正常運行的“失靈”情況。因此制定正確的選擇性激勵機制以獲得研發(fā)最佳產(chǎn)出的框架就顯得非常重要。歐盟科技政策要努力的方向不是弱化共同政策，而是要解決好如何發(fā)揮共同政策的激勵機制作用的問題。最后，從保證市場經(jīng)濟效率的角度看，似乎應該盡量減少歐盟層面的投入和干預，讓私人和企業(yè)更好地在競爭原則的指導下充分發(fā)揮創(chuàng)新能力。但隨著科技水平的發(fā)展，許多低回報的基礎(chǔ)研究、跨學科的研究都需要政府投入的不斷增加，而有些科技發(fā)展水平和融資能力較弱的成員國難以保證在資金投入上與先進國家保持同一步調(diào)，導致共同體內(nèi)部產(chǎn)生了科技水平乃至產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差距拉大的風險。而創(chuàng)新技術(shù)的專利如果在歐盟層面上發(fā)揮作用就能夠產(chǎn)生比成員國更大的溢出效應。另外，企業(yè)層面的成本問題可以上升到成員國層面解決，成員國層面的研發(fā)成本也可以在歐盟層面上更容易得到解決。

三、歐盟科研政策現(xiàn)存的問題與發(fā)展方向

1.加大對科研的投入。歐盟2010年科技與創(chuàng)新報告 指出，歐盟從里斯本戰(zhàn)略實施以來近十年間，幾項重要目標指標均未實現(xiàn)：（1）歐盟27國研發(fā)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重2008年僅為1.85%，遠低于里斯本戰(zhàn)略提出的3%目標。（2）里斯本戰(zhàn)略制定的第二大目標，即企業(yè)投入的研發(fā)經(jīng)費占比要達到2/3，也同樣未能完成。由于金融危機以來發(fā)達經(jīng)濟體普遍出現(xiàn)增長放緩的情況，加上主權(quán)債務(wù)危機的影響，歐盟各國財政支出、尤其是公共財政支出，都面臨著大幅度緊縮的壓力。如何應對這一局面，保持甚至加大科研投入對于歐盟和各成員國都是政治意愿的一次重大考驗。從已公布的2011年研發(fā)經(jīng)費預算將達64億歐元的創(chuàng)紀錄規(guī)模來看，歐盟至少已經(jīng)在加大投入方面下了很大的決心。

2.加強國際合作，解決重大問題。歐盟的科研計劃一直倡導開放的原則，這不僅體現(xiàn)在歐共體成員國范圍內(nèi)的開放合作，也包括非歐盟的歐洲國家，甚至歐洲范圍之外的其他國家。從早期成立的科技合作委員會（COST，1970）、歐洲科學基金會（ESF，1974）到尤里卡計劃（EUREKA，1985），都有來自歐盟以外的國家參與科研項目的影子。從20世紀90年代中期后的第四個框架方案以來，歐盟將與中東歐國家和發(fā)展中國家的科技合作的比例提高到總預算的80%以上。在后續(xù)的幾個框架方案中，歐盟一直都保留并增加了向世界開放的國際合作計劃預算，并有逐年加大的趨勢。

3.加強成員國政策的協(xié)調(diào)。從20世紀80年代開始制定共同體層面的科研政策以來，歐盟一直強調(diào)政策制定過程中的協(xié)調(diào)，一是整體科研發(fā)展政策與其他相關(guān)統(tǒng)一政策的橫向協(xié)調(diào)，二是整體研發(fā)政策與各成員國國家科研政策之間的協(xié)調(diào)。通過政策協(xié)調(diào)，各成員國分享到國家科研政策的信息和統(tǒng)一的科研活動統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如定期發(fā)布的《歐洲科學技術(shù)指標報告》、《歐洲創(chuàng)新記分牌年度報告》等。為加強科研政策協(xié)調(diào)，歐盟還創(chuàng)建了聯(lián)合研究中心下屬的“歐洲科學技術(shù)瞭望網(wǎng)”和“歐洲技術(shù)評價網(wǎng)”，達到整合戰(zhàn)略研究成果和科研發(fā)展趨勢，為制定科學的研發(fā)政策提供依據(jù)。除了政策層面上的協(xié)調(diào)，歐盟在研發(fā)活動上也開展了積極有效的協(xié)調(diào)工作。

4.強調(diào)創(chuàng)新能力和科技成果轉(zhuǎn)化能力。歐洲的科研水平落后主要表現(xiàn)在兩個方面：一是創(chuàng)新能力不足，根據(jù)2011年2月11日公布的創(chuàng)新聯(lián)盟記分牌（Innovation Union Scoreboard，簡稱IUS），歐盟創(chuàng)新雖取得持續(xù)進步，但目前來看仍然落后于日本和美國。二是歐洲科技水平與美國真正的差距還是表現(xiàn)在科學成果的轉(zhuǎn)換能力方面。從統(tǒng)計數(shù)字來看，歐洲在專業(yè)刊物上發(fā)表文章的數(shù)量上排名世界第一（2005年歐盟27國和美國的科研發(fā)表產(chǎn)出數(shù)量占全球比例分別為38%和33%）。然而比較雙方科研論文的引用影響因子卻可以發(fā)現(xiàn)，在幾乎所有科學領(lǐng)域美國的影響因子都要遠遠超過歐盟27國。

四、結(jié)論

總體而言，歐盟的科技政策經(jīng)歷了從部門到整體，從大的經(jīng)濟政策到獨立的發(fā)揮橫向作用的政策，從直接進行創(chuàng)新活動到促進創(chuàng)新活動，從促進經(jīng)濟增長到保持經(jīng)濟、社會和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，實際上也體現(xiàn)了歐洲一體化過程中的政策發(fā)展特點，即漸進主義和聯(lián)邦主義的實用性和開放式協(xié)調(diào)。與其他政策工具一樣，歐盟科技政策的最終目標也是要在堅持競爭前提下建立一個統(tǒng)一的研發(fā)市場。在這個大市場內(nèi)，也就是在歐盟各成員國之間，知識和人才可以毫無限制、毫無障礙地自由流動，各國的政策，包括研究政策都是相互協(xié)調(diào)連貫的，相互依存和相互補充的，這樣才能最大限度地動員和利用歐盟國家的科技能力和資源，從而滿足可持續(xù)性知識經(jīng)濟發(fā)展的需要。伴隨著科學的發(fā)展，科學研究工作出現(xiàn)了復雜化和跨學科、科研投入大的特點，任何科研團隊或公司企業(yè)都無法單獨應對未來的科技研發(fā)挑戰(zhàn)，任何一個歐盟成員國也無法在眾多科研領(lǐng)域里單獨承擔起領(lǐng)導的重任。因此組織多層次的合作以及在成員國和歐盟層面科技政策的協(xié)調(diào)，增強科研團隊的網(wǎng)絡(luò)合作以及促進人員和創(chuàng)意的流動性都是在全球化背景下對現(xiàn)代研發(fā)活動所提出的要求。如果離開了歐盟層面上的協(xié)調(diào)行動，則目前成員國各自為政的分散科技政策就無法形成一個合力，也就還將繼續(xù)落后于美日等國，最終還是無法實現(xiàn)歐盟在里斯本戰(zhàn)略和2020戰(zhàn)略中反復提到的創(chuàng)新和富有競爭力的知識經(jīng)濟社會。

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