美國中小銀行“倒閉潮”的回顧與啟示

隨著本輪國際金融危機地不斷蔓延與擴散，其沖擊力超出了許多金融機構的預期，全球金融業也為此付出了沉重的代價。據統計，從2007年至今，美國已有400多家銀行倒閉。那么，目前美國中小銀行倒閉潮對美國金融體系的創傷到底有多深？美國金融業的發展趨勢如何？對于我國金融業的未來發展是否有所啟示？

本輪金融危機中美國中小銀行倒閉潮情況

自上世紀20年代末大蕭條至本輪國際金融危機，美國總共出現過三次銀行倒閉潮，其中第一次是1929年大蕭條時期，1930～1933年，美國銀行倒閉三分之一多，銀行數量由危機前25000家驟減到危機后不足15000家，促成了1934年美國聯邦存款保險公司的成立。第二次是上世紀80年代的儲貸危機，由于大量發放住房按揭貸款以及經營環境的變化，1980～1995年，共有2943家機構倒閉。第三次是本輪國際金融危機，從2007～2011年8月，共有402家銀行倒閉。本輪國際金融危機中美國銀行倒閉呈現以下幾個特點：

數量上，以中小銀行倒閉為主

從本輪國際金融危機中美國銀行的倒閉情況來看，大多數為中小銀行。資料顯示，本輪金融危機中倒閉的402家銀行大多為資產規模10億美元以下的中小銀行，占倒閉銀行總數的81.84%，其中資產規模1億美元以下的80家，占倒閉總數的19.90%；相反的資產規模大于100億美元的大型銀行僅為20家，占比4.98%，且有11家受到政府救助。

概率上，中小銀行出問題的幾率相對較低

雖然中小銀行倒閉的絕對數量遠遠超過大銀行，但由于美國中小銀行星羅棋布、數量眾多，本輪國際金融危機以來美國中小銀行倒閉的概率反而明顯低于大銀行。數據顯示，資產規模10億美元以下的小銀行倒閉數量占小銀行總數的比例為4.1%，10億～100億美元的銀行倒閉數量占該類銀行總數的比例為10%，而資產規模大于100億美元的大銀行占同類銀行總數的16.8%。

處置上，主要采用了收購與承接方式

從本輪國際金融危機中問題銀行的處置方式來看，“收購與承接”是FDIC（存款保險公司）處理問題銀行的主要方式，通過該方式處理的問題銀行共有369家，占總數的91.79%，其中PA（收購與承接全部資產和負債）方式的355家，占比88.31%，PI（收購與承接部分資產和負債）的14家，占比3.48%。而“經營救助”與“償付存款人”這兩種方式的占比都較小，分別占總數的3.23%和4.98%。

但值得注意的是，經營救助的13家問題銀行中有11家銀行的資產規模超過100億美元。也就是說，20家資產規模超過100億美元的問題銀行中，超過一半的銀行受到了政府救助，這也是本輪國際金融危機中，“大而不倒”現象突出的直接原因所在。

中小銀行倒閉潮對美國金融業的影響有限

美國銀行存款變化不大，且總體呈上升態勢

銀行破產首先通過信息和預期渠道，對存款人傳播恐慌情緒，造成擠兌風潮，進而造成銀行存款迅速下降。有學者在總結1970～2007年間42次銀行危機時發現，62%的銀行危機經歷了存款總量的瞬時縮減。但是從2010年三季度開始，美國銀行存款總額已連續4個季度較快增長，平均每個季度增長1561億美元。其中2011年二季度比一季度增長1631億美元，增長率為16.99%；最能反映微觀經濟信心的個人、企業、公司存款也比一季度增長了30%，達到7676.8億美元，可謂增長強勁。當把考察的視線拉長，從發生金融危機的2008年開始至今，同時也是美國銀行倒閉較為集中的時間區域，發現總共14個季度里，只有3個季度（2009年一季度、2010年一季度和二季度）存款總量出現負增長，占比很小；引入每季度銀行倒閉個數后對比分析，同樣發現銀行存款增量與銀行倒閉數量并沒有明顯的相關性，各個角度的數據對比反映出美國中小銀行倒閉潮并沒有對銀行存款數量產生明顯沖擊。

美國銀行資產略有波動，資產質量保持健康

雖然美國中小銀行倒閉潮對銀行體系總資產的增加產生了較為明顯的負面影響，但其對整體銀行的資產質量的影響似乎微不足道。2008年第四季以前，美國還沒有出現大規模的銀行倒閉，美國銀行體系的各項資本質量指標基本保持固定，權益資本資產比率維持在10.3%左右、核心資本比率維持在8.1%左右、第一類風險資本比率維持在10.5%左右、風險資本比率維持在12.9%左右。在此后，金融危機爆發及其滯后時期的影響，美國銀行業大規模的倒閉潮流開始出現，并在2009年三季度至2010年三季度達到高潮。但是美國銀行體系的各項資本質量指標卻以2008年四季度略有下降為拐點，一改過去的平穩態勢一路向好，截至到2011年第二季度，相較2008年四季度，權益資本資產比率增長1.97個百分點，達到11.3%，核心資本比率增長1.73個百分點，達到9.2%，第一類風險資本比率增長3.16個百分點，達到13.1%，風險資本比率增長2.77個百分點，達到15.5%。顯而易見，美國中小銀行倒閉潮并沒有對整個銀行體系的資產質量造成沖擊，沒有影響到整個金融體系的穩定。

美國銀行盈利能力有所下降，但開始逐步恢復

透過美國銀行業凈利潤和銀行業倒閉數量走勢，不難發現早在金融危機早期，美國銀行盈利利潤就出現了一次跳水式的下落，而此后銀行的大量倒閉對美國銀行業的盈利水平產生了較為明顯的落井下石式的沖擊，尤其是在2008年二季度至2009年四季度這段時域，銀行倒閉數量和銀行業整體凈利潤高度相關互補。但2009年四季度以后，銀行倒閉數量開始緩慢下行，而銀行業凈利潤也開始走出陰霾，相應緩慢上行。到2011年二季度，美國銀行倒閉數量下降到22家，而美國銀行凈利潤已高達289.8億美元，逐步接近危機前的盈利水平。從盈利能力的角度來說，美國中小銀行倒閉潮和利潤下降并沒有蔓延相互摧殘的局面，而是迅速的自我修復、相互扶持的走出危機的陰影。

從美國銀行業凈利潤組成結構的變化看，無論是金融危機前后，還是中小銀行倒閉潮的開始，利息凈收入一直保持穩定，這在一定程度上平穩了凈利潤的巨幅波動。而促進利潤波動的主要原因是貸款和租賃損失準備與非利息凈收入的波動。美國次貸危機爆發以后，銀行整體的貸款損失大幅調高，非利息凈虧損也是大幅擴大，導致凈利潤急劇下降，并在2008年四季度達到-378.2億美元的頂峰。隨后中小銀行倒閉潮開始出現，但倒閉潮似乎并沒有惡化貸款損失準備，相反的，貸款和租賃損失準備開始逐季下降，并推動銀行業凈利潤漸漸復原，并在2010年一季度大幅上升。

中小銀行倒閉潮對美國金融業影響不大的內在原因

從以上分析可以看出，美國中小銀行倒閉潮并沒有蔓延成為一發不可收拾的銀行危機，對美國的金融體系和實體經濟的沖擊相對較小，這除了得益于政府的及時救助之外，也與美國以中小銀行為主的金融結構特點、良好的市場化退出機制、多元的市場融資渠道等密切相關。

政府及時救助是問題銀行順利處理的前提條件

一是實施政府直接救助。美國政府于2008年9月正式接管發生巨額虧損、陷入全面危機的房利美和房地美，政府持有“兩房”各79.9%的股份。同期，美聯儲向陷于破產邊緣的AIG提供850億美元有效期24個月的緊急貸款，由此獲得79.9%股份。2008年10月14日，美國財政部、美聯儲和FDIC聯合制定總額高達2500億美元的銀行業注資計劃。2008年10月又推出了總額7000億美元的“不良資產救助計劃”，保證金融機構的流動性，對美國銀行業度過危機發揮了重要作用。

二是加強政策支持。2008年9月，美聯儲放寬了長期以來限制私募股權基金和私人投資者大量入股銀行的規定，允許投資者持有最多33%的銀行股權，為幫助陷入資金困難的銀行獲取更多資金。同期，美聯儲史無前例地批準危機后幸存的摩根士丹利和高盛集團兩大投行轉型為銀行控股公司，使其有權申請設立可吸收存款的分支機構，還可與其他商業銀行一樣永久享受從美聯儲獲得貼現窗口融資和緊急貸款的權利，獲得更穩定的融資渠道。2008年11月，美聯儲還批準信用卡巨頭美國運通公司轉型為銀行控股公司。此外，2008 年10月，聯儲開始對存款機構在聯儲的法定和超額儲備金余額支付利息，超額儲備金大幅上升，從此前的年均19億美元劇增到1萬億美元以上，達到前所未有的高度。

三是創新政策工具。危機爆發后，眾多金融機構發生了流動性危機，為了防止危機的加重以及支持部分金融機構收購問題銀行，美聯儲創新了多種政策工具化解流動性危機，如定期拍賣工具、商業票據融資工具、貨幣市場投資者融資工具、主經銷商信貸工具、定期證券借貸、資產支持商業票據貨幣市場基金流動性工具等等。

衡量貨幣市場流動性緊張程度的一個最常用的指標是期限相同的Libor—OIS利差。利差體現了銀行間市場的流動性緊張狀況，也體現了交易對手方風險。在各項政策的支持下，美國金融機構流動性危機大幅降低，有效地防止了更多重要金融機構的倒閉，同時也為兼并收購問題金融機構創造了寬松的資金支持。

以區域性中小銀行為主的金融結構是防范危機沖擊的基石

美國銀行大多數是區域化經營的中小銀行，這既有助于化整為零，防范系統性風險，同時這也是為何此次美國中小銀行倒閉潮沒有撼動金融體系根基，從而造成嚴重經濟衰退的根本原因所在。

據統計，截至2011年3月末，在FDIC投保的7574家銀行中，資產規模10億美元以下的小銀行占比達到91.15%，而資產規模100億美元以上的大銀行數量占比僅1.41%。本次危機倒閉的402家銀行中有329家為資產規模10億美元以下的小銀行，占倒閉銀行總數的81.84%。盡管倒閉的銀行數量較多，但是這些中小銀行并不具有“系統重要性”，而是遵循市場規律，實現市場的優勝劣汰。

除了規模較小外，美國銀行的區域經營特點也有助于將風險集中在特定區域內。一直以來，美國實行的是單一銀行體制，法律不允許銀行跨州經營，美國中小銀行將基本服務對象定為中小企業和當地居民。這相當于一道風險隔離屏障，一旦倒閉，其風險范圍也僅局限在特定的區域內，而不像擁有眾多分支機構的大型銀行，倒閉風險傳遞至廣泛區域。

完善的市場化退出機制是有效化解危機的根本手段

一是法律確保適時適度處理問題銀行。根據美國法律，銀行和儲蓄機構破產適用于《聯邦存款保險法》，在破產標準、破產申請人、破產管理人等各方面都不同于普通的破產法。該法從多個方面確保能夠及時合理處理問題銀行的危機，如引入監管性標準，賦予監管當局破產程序啟動權排他性，賦予破產管理人破產銀行的資產負債所有權等等。

二是存款保險制度避免引發系統性銀行危機。存款保險制度作為現代金融安全網之一，為提高金融體系的穩定性和公眾對銀行體系的信心起到了關鍵作用。截至2011年一季度末，FDIC為全美7574家獨立注冊的銀行和儲蓄信貸機構的8種存款賬戶提供保險，約有97%的銀行存款人的存款接受FDIC的保險。FDIC除了具有一般的“付款箱”功能外，還可以采取必要的行動，通過注資、承接、重組和公開承諾等方式對被處置銀行的所有存款和其他債務予以完全保護，對經營失敗的金融機構進行救助，使銀行現有金融服務不中斷，從而維持公眾信心。此外，為應對大規模銀行倒閉，FDIC還采取了的多項臨時性措施，如提高存款保險限額，預收參保銀行三年保險費等。

豐富的融資渠道為銀行倒閉產生的融資缺口提供了補充資金

從制度上來說，美國是典型的市場主導型金融體系，當貸款者不能滿足企業的貸款需要時，企業尋找其他多元化的融資途徑，包括企業債券、商業票據、歐洲債券以及垃圾債券等。長期以來，美國直接融資占比都在80%～90%的水平，有效地彌補了本次金融危機中因銀行倒閉而產生的融資缺口，從而減弱了銀行倒閉對實體經濟的沖擊。

及時的金融改革是有效化解風險與提升信心的重要保障

自從美國次貸危機引發金融海嘯以來，圍繞全面的金融改革步伐一直緊鑼密鼓。2008年3月，美國政府公布的《美國金融監管體系現代化藍圖》拉開了金融改革的序幕；2009年6月17日，奧巴馬總統公布了名為《金融監管改革——新基礎：重建金融監管》的改革方案；2010年7月美國國會正式通過了《金融監管改革法案》，力圖從這次金融危機中吸取教訓，從金融監管消費者權益保護危機處理和國際合作等方面進行全面整改，這些及時的金融改革對于有效化解金融風險，構筑金融安全防線，恢復公眾對美國金融體系信心發揮了重要作用。

啟示與建議

大力發展中小金融機構

美國的實踐經驗證明，以中小金融機構為主的特點不但有利于緩解中小企業融資難問題，也有利于防范系統性風險。目前，我國大型金融機構并不缺乏，而各類服務于地方經濟、服務于中小企業的中小型金融機構則相對較少，因此，應大力發展多種類型、不同定位的中小型金融機構，對中小金融機構的業務范圍應限定在局部區域或縣城，不鼓勵跨區域經營。

建立市場化退出機制

美國中小銀行倒閉潮沒有蔓延成全局性、系統性風險，完善的市場化退出機制在其中發揮了重要作用。隨著我國中小金融機構的不斷培育與發展以及利率市場化的不斷推進，建立市場化退出機制的重要性日益凸顯。銀行的市場化退出機制通常包括存款保險制度和破產制度兩個方面。

一是加快建立存款保險制度。“十二五規劃建議”中明確提出“建立存款保險制度”，下一階段應繼續深入研究探索最適合我國的存款保險制度，促進《存款保險條例》盡早出臺，從法律上確立存款保險制度的地位，并為其提供堅實的法律基礎。同時還應推行強制保險制度，實行基于風險的差別費率，并且賦予存款保險機構必要的監督管理權。

二是盡快推出金融破產法。《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《擔保法》等一系列法律法規的相繼出臺，為推出金融破產法奠定了良好的基礎，但目前對商業銀行破產該如何操作、如何規范仍是立法上的空白。下一階段，應抓緊制訂出臺金融破產法，注意用監管性標準代替流動性標準，由監管當局作為啟動破產程序的主體，由存款保險機構接管破產銀行。

積極拓寬融資渠道

多元化的融資渠道在這次美國中小銀行倒閉潮中發揮了重要作用。與之相反，目前我國還是單一的間接融資模式，一旦出現銀行倒閉，將對實體經濟產生重大影響。因此，應當積極拓寬融資渠道，尤其是要大幅提高直接融資比例。

一是豐富企業直接融資產品。完善企業直接債務融資產品結構體系，研究高收益債券、可轉換債券、資產支持票據等適合中小企業的新型債務融資工具，鼓勵中小企業發行集合債券、集合債權基金、債券投資信托基金等。創新股權類和組合投資金融工具，如發展產業投資基金、并購投資基金、創業投資基金等。

二是優化機構投資者結構。鼓勵和引導保險公司、證券公司、養老基金等機構投資者發展壯大，推動形成以證券投資基金為主導，包括商業銀行、社保基金、保險公司、境外合格投資者等多元化的機構投資者格局，使機構投資者成為推動企業多元化融資渠道發展的重要力量。

三是推進多層次金融市場建設。以創業板和主板市場為重點，推動優質企業上市融資，同時支持有條件的企業利用資本市場開展兼并重組，促進上市公司行業整合和產業升級；充分培育多層次的發債主體，創新債券品種，完善債券市場市場信息系統等配套要素，形成各類投資資本可以自由進入、退出的區域性債券市場。

加強宏觀審慎管理

本次美國中小銀行倒閉潮體現了宏觀審慎管理的重要性，正是因為美國當局加強了對具有系統重要性的大型金融機構的風險監測和評估，及時采取措施，才有效防范了系統性風險，避免了整個金融體系的動蕩。我國應當從建立系統性金融風險預警機制、加強系統性風險監管、開發運用宏觀審慎管理工具等幾個方面加強宏觀審慎管理。尤其是宏觀審慎管理工具方面，豐富、完善和運用宏觀審慎管理工具是宏觀審慎管理的核心內容。應結合我國經濟金融實際情況，加強宏觀審慎管理工具的深入研究和開發，擴大其在金融宏觀管理中的作用，使宏觀審慎管理能應用到實際當中，有效促進宏觀審慎管理目標的實現和宏觀審慎管理制度的完善。

建立和完善金融消費者保護體系

金融危機使消費者信心和利益遭到嚴重破壞，美國及時采取措施，建立消費者金融保護機構，對穩定金融消費者信心發揮了重要的作用。而我國目前還沒有專門的金融消費者保護機構，因此有必要建立和完善金融消費保護體系，保障金融消費者的合法權益。

一是及時制訂與修改相關法律法規。根據金融消費者保護的基本目標和原則，加快出臺金融消費者保護法，明確“金融消費者保護”概念，將由窄口徑的“存款人保護”概念擴展到對普通百姓作為債權人、債務人、金融機構提供的中間業務的消費者的保護。

二是適時建立金融消費者保護機構。在借鑒國外立法經驗和結合我國實際情況的基礎上，通過立法設立專門性的監管機構（例如金融消費者權益保護局）對金融消費者的合法權益進行保護，同時還賦予該機構在監督、檢查和執法方面的一系列權力，并肩負加強金融消費者教育，以及協調統一金融監管部門履行金融消費者保護的職責。可以先在央行或金融監管部門內部成立金融消費者保護局或者金融消費者保護中心，專司金融消費者保護職責。

三是建立金融消費者投資處理機制與程序。應明確投資受理范圍、受理具體部門、聯系方式等問題，開通金融消費者投訴熱線和投訴網站，解決消費者投訴少門甚至無門的問題。督促金融機構建立健全金融消費者投訴處理機制，爭取在第一時間內妥善解決金融消費者的投訴糾紛。同時，金融機構還應在內部設立專門的金融消費者投訴處理機構，制訂金融消費者投訴管理辦法等規范性文件，來合理解決或處理金融消費者的投訴行為。

（作者單位：中國人民銀行杭州中心支行金融研究處）