小額貸款公司:市場作用及行業監管分析

自2008年地方政府開展小額貸款公司試點工作以來，小額貸款公司發展迅速，截至2011年6月末，全國共有小額貸款公司3366家，實收資本2464億元，貸款余額達到了2875億元。然而，伴隨著小額貸款公司的快速發展，其行業監管乏力的問題日益凸顯，系統性風險正在醞釀，應未雨綢繆，加強小額貸款公司的行業監管。

目前我國小額貸款公司市場作用分析

積極影響

彌補正規金融缺口。一是發揮“資金集聚”效應，將過去處于“灰色地帶”分散的民間資金和非法的民間融資轉變為集中管理合法的公司信貸行為。二是起到“拾遺補缺”作用，對急需信貸資金支持但受抵押擔保或銀行信貸條件限制而難以得到貸款的小企業及個人，給予一定的資金支持。三是搭建“資本轉化”橋梁，推動大量民間資金向金融資本轉化。

規范借貸行為。從小額貸款公司的運作實踐看，在融資的合法性、規范性、安全性等方面都明顯強于民間借貸，可以促使更多的民間閑散資金逐步向陽光化、集約化方向發展。

服務弱勢群體。小額貸款公司經營范圍有明顯的區域特征，對地方弱勢群體融資需求的信息敏感度高，能及時作出反應，有效緩解小企業、農戶等弱勢群體融資難問題。小額貸款公司擔保方式靈活，貸款手續相對簡便快捷，客戶1～2天就可取得貸款，最長一般不超過5天，金融服務效率明顯高于正規銀行業機構。

主要問題

資金來源復雜。小額貸款公司的資金來源已由注冊資本金和不超過注冊資本金50%的銀行貸款，擴展到股東和利益相關人的實體資本注入、私下募集資金甚至包括違規挪用的銀行信貸資金等。尤其是小額貸款公司利用其可以合法發放貸款的社會影響力，足以迷惑相當一部分不明真相的社會公眾，并向其非法吸收存款，加之監管失位，非法吸收社會公眾存款或非法集資牟利的違法風險正不斷加大。

資金投向盲目。小額貸款公司存在趨利性、盲目性、隨意性、自發性和隱蔽性等特點，資金流入一些國家限制或禁止的行業，使部分不符合產業政策的企業維持著生存，導致局部的無序競爭，制約了經濟結構的調整和信貸結構的優化，削弱了宏觀調控政策的實施效果。

業務管理混亂。一是變相提高利率，惡意規避監管。部分小額貸款公司在計收貸款利息的同時，往往收取財務顧問費和手續費等，或強迫客戶接受與其有關聯關系的擔保公司為客戶擔保，通過收取擔保費用變相抬高利率。典型調查反映，民營小額貸款公司實際月利率普遍超過3%，借款人負擔較重。二是股東抽逃資本金。個別小額貸款公司成立后，股東就以借款形式將入股資金借回，并長期占用。三是內部管理混亂。存在現金結算，或以現金形式收取貸款利息；或在客戶大額現金還貸時，當日直接將現金貸于他人；或指使客戶在節假日以現金還款，并截留作其他用途。四是通過賬外經營，掩蓋不法行為。據業內人士透露，在小額貸款公司大量存在賬外經營行為，將非法籌措的資金從賬外高息放出，或掩蓋超過規定上限的利息收入。這部分資金的進出主要通過個人賬戶流動，難以查實。

人員素質參差。一是高管人員整體素質不高。如安徽省阜陽市13家小額貸款公司24名高管中，從事過金融工作的僅占47%。二是難以實施有效的崗位制衡。信貸管理人員數量明顯不足，兼崗現象較為普遍，從業人員素質參差不齊。三是管理手段較為落后。部分小額貸款公司貸款管理甚至還處在封閉式、手工處理階段，“貸款三查”流于形式，過度依賴借款人的社會關系和較高利率對風險的覆蓋，貸款安全難以得到有效控制。

經營風險蔓延。小額貸款公司的風險與銀行業機構息息相關，有蔓延滲透之勢。一是相當部分運作資金由銀行存款轉化而來，導致銀行存款的流失。二是一些在銀行有貸款的微小企業由于資金需求不足，通過小額貸款公司等非正規金融組織以高成本補充資金，一旦不堪高利重壓抽逃資金、破產倒閉或逃逸，將導致銀行信貸資金損失。三是部分涉及民間借貸的借款人先歸還高成本借款的傾向明顯，加大了銀行債權回收難度。四是不少企業通過小額貸款公司發放的過橋貸款掩蓋向銀行借款的真實風險。五是一些資本實力雄厚和規模較大的民營企業在類集團化模式下，正實現民間資本向銀行、擔保、典當以及小額貸款公司的全方位滲透，可能導致風險從其他行業蔓延到銀行業金融機構。

發展前景不明。在小額貸款公司牌照的搶奪戰中，相當部分股東并不看重小額貸款公司自身的經營，而是希望能藉此向村鎮銀行過渡。《村鎮銀行管理暫行規定》要求，設立村鎮銀行的必要條件之一是以境內銀行為主要股東，占20%或以上的股份，這基本堵死了小額貸款公司向村鎮銀行的蛻變之路，使得一些期望轉化為村鎮銀行的小額貸款公司發展方向不明。

行業監管分析

隨著小額貸款公司的迅速擴張，其經營管理混亂與行業監管薄弱的矛盾日趨尖銳，風險不斷累積，系統性風險已初現端倪，一定程度上破壞了金融秩序的穩定，進而影響到整個社會的安定。應迅速建立規制健全、監管有力、層次清晰、職責明確的行業監管體系，在扼制和化解現有風險的基礎上實現行業健康有序發展。

監管現狀

監管法制缺失。目前，小額貸款公司監管依據僅有2008年5月銀監會和中國人民銀行聯合下發的《關于小額貸款公司試點的指導意見》，以及各地方政府以此為藍本制定的各類實施細則，行業監管基本處于無法可依、各行其道的狀態，在法制建設方面基本空白。

監管體制渙散。一是集中監管缺失。從全國范圍來看，目前小額貸款公司日常監管和風險處置由地方政府負責，在中央層面無人負責，監管制度缺陷明顯。二是監管規范空白。目前小額貸款公司監管制度基本空白，各地政府在公司治理、業務操作規程、內部控制制度等方面各行其是，缺乏統一的行業標準和規范。三是監管協調困難。地方政府在監管過程中涉及的有關部門包括金融辦、財政、工商、公安、銀監、人行等諸多部門，難以厘定職責分工。

監管措施不力。一是準入審批重形式輕實質。一些政府主管部門主要關注股東出資和下級政府無實質意義的承諾，而對股東的資質、關聯情況和入股資金來源的審查流于形式，關聯股東超比例、股東無實際出資能力等現象時有發生。二是監管力量嚴重不足。雖然主管部門出臺了一些監管規定，但各市、縣等基層政府監管部門現有組織機構和人員配備，應付審批工作尚應接不暇，日常監管難以有效深入。三是監管專業性不強。小額貸款公司屬準金融機構，要求較強的監管專業性，地方政府監管部門難以勝任。四是存在重發展輕規范的監管導向。地方政府監管部門往往注重信貸投放數量，忽視規模擴張帶來的經營風險，存在重發展輕規范的監管誤區。

監管模式的可行選擇

自上而下成立專門監管機構

作為一個新興的行業，小額貸款公司、擔保公司、典當等非正規金融機構近年來發展迅猛，并且具有一定的發展潛力。自上而下成立專業的監管機構，是一種立足長遠發展的選擇。

優勢：一方面可以保證監管的全局性和完整性，統一號令、明確職責，便于協調各部門、各方面的利益，并形成強力高效的指揮。另一方面可以保證監管專業化，確保監管的效能。

難點：新設高級別的監管機構，需要協調多方關系，動用龐大資源，頭緒繁多，且應當有較長時間的規劃和論證，難以一蹴而就。在當前小額貸款公司急需要成立強有力監管機構開展監管的現狀下，一步到位成立專業監管機構可能只是望梅止渴。

由地方政府有關部門履行監管職責

考慮到小額貸款公司的發展現狀以及其為小企業、“三農”提供金融服務的市場定位，由政府有關部門實施監管成為一種選擇。

優勢：一是政府部門實施監管，易于協調和溝通，能夠充分運用財政等手段補充行業資本，充分體現其功能屬性。二是有利于與國務院各部委的監管銜接，做到政令通達。三是能夠調動一定的社會資源，有效化解風險，打擊非法金融。

難點：政府方面缺乏專業的金融監管人才，在監管過程中無論是在監管制度的建立，還是在監管人員的配備上都難免捉襟見肘，沒有專業的監管經驗，難以勝任監管專業性需要。

由專業的金融監管機構——銀監會全面負責監管

優勢：可以充分借鑒和吸取國內外銀行業監管的良好經驗，運用先進的監管手段和有力的監管措施，實現有效監管；有從中央到地方完備的組織機構，人員素質較高，專業性較強，對風險管理有十分豐富的經驗，可以迅速上手，減少培訓成本，強化監管效果。

難點：一是組織協調上先天不足。作為垂直領導的銀行業監管專業機構，銀監會無論是從工作職責還是工作方式上，帶有較強的獨立性，與地方政府有關部門主要是正常的工作聯系，缺乏指揮領導力，協調和溝通力不足。二是缺乏資本補充和風險處置手段，且銀監會如果同時監管銀行業和小額貸款公司，存在行業利益沖突問題。三是在日益壯大的銀行業體系面前，銀監會的監管力量已基本達到極限，無力承擔新的監管任務。

在中央層面確定一個宏觀部門牽頭建立小額貸款公司監管部際聯席會議制度，在地方層面仍由地方人民政府履行日常監管職責

優點：在中央層面，便于高層次的協調溝通和資源整合，充分調動各方面資源，充分考慮各方面利益，保證監管的全面性和平衡性。在地方層面，充分調動地方政府的積極能動性，立足現有力量，便于操作。面對小額貸款公司行業發展、亟須整治的現狀，可以迅速建章立制、整合資源來開展監管，以解燃眉之急。

難點：一是部際聯席會議缺乏效率。由于部際聯席會議的組織形式相對較為松散，難以對各部門形成強力的約束，各部委往往會從本部門利益出發議事論事，易形成推諉扯皮。二是地方監管體制不暢，監管力量不足。

從我國小額貸款公司整個行業的現狀來看，亟須整肅行業、嚴控風險，因此傾向于采取最后一種監管體制，并做好下列相關工作：一是地方政府具體負責小額貸款公司市場準入與退出監管，并負責日常監管工作。二是人民銀行將小額貸款公司納入賬戶管理系統和征信系統，并為其提供信用體系支持和技術支持。三是各有關部門在監管專業技術、稅收等方面給予支持，由此形成地方政府與有關部門多方合作的機制，合力防范和化解小額貸款公司存在的行業風險。

相關政策建議

加快法規制度建設。建章立制，對小額貸款公司的市場定位、準入標準、業務范圍、風險管理、監管主體、違法責任進行統一規范。在清理與整合部門規章和地方法規及規范性文件的基礎上，研究構建較為完善的法規體系，使小額貸款公司的經營和監管真正實現有法可依。

提升監管專業水平。一是在現有的監管框架下，進一步充實政府監管部門尤其是基層的監管力量，提高監管有效性和覆蓋率。二是參照商業銀行監管的理念、經驗和模式，切實改進和加強對小額貸款公司的業務監管。三是加強對高管人員的動態考核和業務指導，落實好合規性監管要求，有效規范市場不正當競爭行為。四是引導小額貸款公司逐步落實好各項監管要求，加大小企業和“三農”服務力度，為可持續發展奠定更廣闊的空間。五是加強對與小額貸款公司有合作關系銀行機構的監管，構建防火墻，避免小額貸款公司風險向銀行傳遞。

發揮小貸公司作用。積極引導新設立的小額貸款公司向縣域、向偏遠落后地區延伸，滿足金融服務不充分地區對信貸資金的有效需求。同時，督促小貸公司履行社會責任，依法合規經營，合理確定貸款利率水平，切實提升小額貸款公司內部管理水平，發揮公司治理和內控機制的作用，建立和完善風險防范體系。

加強信息披露。監管部門應出臺強制性信息披露規定，以便于市場參與者對小額貸款公司資本金規模、資金投向、盈利水平、風險管理等方面進行評價，增強市場對小額貸款公司的約束力，促進其經營管理更加規范。及時、真實與完整的信息披露，還可以提高銀行、企業和社會公眾對小額貸款公司的了解和認可度，擴大業務合作空間。

尋求政策扶持。一是出臺優惠財政稅收政策。如減免部分服務“三農”、小企業成效顯著的小額貸款公司營業稅和所得稅或進行財政補貼、貼息。二是加強配套支持。如將小額貸款公司納入征信體系、落實涉農獎補新政，不斷夯實小額貸款公司經營發展基礎。

（作者單位：中國銀監會安徽監管局施其武系安徽監管局副局長）