農村土地規模經營的金融支持

鶴崗市是是黑龍江省水稻、大豆和玉米主產區。全市耕地面積約45萬公頃，占總面積的30.1%。糧食是該市三大重要資源之一，糧食總產約70億斤。區域內除市轄農業區外，還有國營大型農場——寶泉嶺農墾管理局，農場職工除每戶的基本生活田外，耕地實行一年一包制，流轉土地只限于農場職工的基本生活田，生活田面積較小，土地流轉情況在農場不具有代表性。因此，關于該市通過流轉土地達到規模經營的現狀，本文僅以市轄為例，未含轄內寶泉嶺墾區情況。

農村土地流轉及規模經營

鶴崗市市轄（不包括墾區）現有21個鄉（鎮），212個行政村。農業戶數5.5萬戶，農業人口18.5萬人，總耕地面積218萬畝。截至2011年7月末，鶴崗市市轄區土地流轉總戶數為1.3萬戶，占農村總戶數的23.6%，流轉面積為45.9萬畝，占總耕地面積的21.1%。通過土地流轉實現土地規模經營34萬畝，占總耕地面積的15.6%。農民專業合作社達到了150個，專業合作社規模經營總面積共計24.9萬畝。

主要特點

流轉方式呈多樣化。鶴崗市農村土地流轉主要有轉包、出租、互換等形式。其中多以轉包形式為主，截至2011年7月末，鶴崗市以轉包形式流轉的土地面積為43.9萬畝，占流轉面積的95.64%。以出租形式流轉面積為0.7萬畝，占流轉面積的1.53%。以互換和轉讓形式流轉的面積為1.3萬畝，占流轉面積的2.83%。

流轉速度逐年上升。鶴崗市土地流轉面積2006年為11萬畝，占總耕地面積的4.7%；2007年為11.8萬畝，占總耕地面積的5.1%；2008年為31.8萬畝，占總耕地面積的13.8%；2009年為37.7萬畝，占總耕地面積的16.3%；2010年為41.98萬畝，占總耕地面積的19.8%；2011年為45.9萬畝，占總耕地面積的21.1%。

流轉以自發形式為主。鶴崗市農村土地流轉的方式主要有自發流轉和委托組織或他人流轉等方式。自發流轉主要是農民在自愿的基礎上，將土地直接轉包或轉讓給他人。截至2011年7月末，全市通過農民自發流轉土地面積為45萬畝，占流轉面積的98%。

主要做法

在實踐中，鶴崗市土地規模經營主要采取以下幾種形式：

組建土地規模經營股份公司，實施公司化經營模式。如鶴崗市綏濱縣聯合村，農民就以土地承包經營權入股，進行土地整合利用，實行公司化經營，公司為股民提供農業生產服務。村民享受平等權利，入股自愿、退股自由。公司采取“民辦、民管、民受益”的方式，實行“民主管理，利益共享，風險共擔，自主經營，獨立核算，自負盈虧”機制。在種植方式上采取“七統一”，即“統一整地、統一施肥、統一播種、統一打藥、統一除草、統一中耕、統一收獲”的方式耕種，大大降低了種植成本，公司又采用大機械深松整地、中耕管理，滅草保墑效果好，糧食獲得了高產，村民得到了實惠。

發展農民專業合作組織，采取“合作制＋股份合作制”模式。如鶴崗市綏濱縣向日村借助推進省千萬元農機專業合作社項目的有利時機，整合農民土地資源，加快土地規模經營步伐。村委會通過深入走訪、算賬對比、思想動員、舉行座談、民主決策表決等方式，組建了向日村農機專業合作社，全村農戶將6150畝耕地100%入股，實行土地集中規模經營。經營上實施“統一整地、統一購肥施肥、統一購種播種、統一用藥、統一管理、統一收割，分散銷售”的“六統一分”模式，并統一深松整地。向日村實施土地規模經營后，農民可人均增收1500元。

發展農村集體經濟組織，由村集體或種植大戶能手集中使用耕地。如鶴崗市綏濱縣榮福村和朝陽屯，由村委會、村民小組將農戶分散經營的土地集中起來，將村里的機動地控制起來，由村集體依托集體機耕隊或農機合作社耕作，突出重點作物，發展規模經營。榮福村40公頃耕地，涉及全村各家各戶，戶均耕地6.4畝，農戶管理不便，影響了生產增收。為提高村民收入，村委會在征得村民同意的基礎上，以3700元/年·公頃的租金價格承包給本村兩名種田能手，由承包者進行規模經營，種植玉米30公頃，大豆10公頃。朝陽屯全村39戶，耕地面積1800畝，其中約1450畝種植大豆和玉米。近三年該村采取土地集中管理，由村集體統一技術、統一購肥、統一購種，農戶承擔費用，統一管理，統一收割，按作物品種產量分糧。這種經營模式讓農民的分散性很強的承包地同土地規模經營以及市場化合理流轉結合起來，使土地在流轉中增值，使農民在流轉中增收，讓農民土地實現增值。

取得成效

促進了農業產業化發展。鶴崗市在堅持“依法、自愿、有償”的原則下，正確引導土地流轉實行集中連片，規模開發，集中經營，發揮規模化經營效應，在一定程度上促進了鶴崗市農業產業化的發展。如綏濱縣聯合村實行公司化經營模式，對旱田（玉米）6000畝、水田5100畝進行規模經營，每畝按一股計算，根據各戶耕地的地力條件不同將耕地分為一、二、三類地。每股配套資金一類地為300元、二類地為260元、三類地為220元，秋收后，按成本合算，去掉統一經營的所有費用后，再按一、二、三類地的每股配套資金比例進行分紅。規模經營股份公司的成功運作，為推進優質糧食的規模化經營、促進農業產業化發展、發展壯大新型農村集體經濟探索了新路。

促進了剩余勞動力轉移。農村土地規模經營使農村的勞動力從土地中解放出來，有機會從事其他行業，同時也解決了農村地少人多的矛盾。如2010年，鶴崗市市轄通過土地流轉和土地規模化經營共轉移農村勞動力6.1萬人，實現勞務收入3.4億元；2011年前7個月通過土地流轉和土地規模化經營共轉移農村勞動力4.97萬人，實現勞務收入近2億元。

促進了農業增產增效。近兩三年來，鶴崗市通過農村土地流轉和規模化經營，使農民收入有了很大程度地提高。實踐證明進行農村土地流轉、促進土地規模經營是農民增收的有效途徑。如綏濱縣永發村近幾年依托百萬元的大型農機專業合作項目，嘗試土地規模經營，通過強化服務，將55戶2100畝耕地采取“七統一”模式全部推廣了大豆45公分雙條播技術，提高了管理水平，增加了科技含量，做到農機和農技相結合，良種和良法相結合，使得土地規模經營耕地產出效益大幅增加，產量比非規模經營耕地平均增產0.5噸/公頃，如按3.4元/公斤計算，增產增收1700元/公頃，加上節約成本358元/公頃，旱田土地規模經營凈增效2058元/公頃。

金融支持土地流轉和規模經營

除農村信用社外，鶴崗市其他金融機構在支持農業發展方面主要集中于2009年以后，其他年份投放較少，與農村信用社多年支持農業發展相比，穩定性不強，可比性不足，因此，本文僅以農村信用社為例，說明金融支持土地流轉和規模經營情況。

基本現狀

自2007年起農村信用社逐步加大了對土地規模經營的信貸支持力度。一是支持領域向大規模拓展。鶴崗市農戶經營土地主要集中于5～100公頃，農村信用社的支持對象也主要集中于此，而且近幾年支持農戶種植面積不斷向30公頃以上拓展，30～100公頃占其支持比例由2007年的4.6%上升到2011年的48.2%。二是支持農戶數量逐年增加。2007年至2011年支持農戶戶數年均增速達8.1%。三是貸款累放額度不斷攀升。2011年貸款累放額是2007年的2.6倍，年均增速達26.9%。四是單筆貸款額成倍增長。一般農戶單筆貸款額由2萬元增加到5萬元，增長1.5倍，單筆貸款最高限額由10萬元增加到95萬元，增長8.5倍。五是戶均貸款額逐年上升。2007年至2011年戶均貸款額以年均17.4%的速度上升。

存在問題

缺乏配套的財政金融機制。我國農業產業仍是弱勢產業，投資具有長期性和高風險性，現行金融經營機制又是以安全性為首要原則，近兩年雖然多家金融機構開始進軍農業，但其在信貸資金的選擇和投放額度上還是偏重于大項目和大企業。缺乏財政金融政策的支持，在很大程度上制約了土地經營方式的有效轉變。

缺乏多元的金融供給主體。農村信用社始終是鶴崗市支農主力軍，2009年以來在全球性金融危機背景下，多家金融機構轉變經營理念，將一部分信貸資金轉投向農戶，在多家機構競爭情況下，鶴崗市農村信用社在農村金融市場中的占比仍達近50%。國有銀行受其上級行各方面條件限制，支農力度明顯不大，尤其是土地流轉和規模經營方面，在國家沒有明確對其確認和定位之前，國有銀行不敢貿然跟進，對其支持力度也就可想而知。在現行的農村金融體系中，農業發展銀行作為我國唯一的政策性農村金融機構，只發放糧棉油政策性及準政策性收購貸款等，并不直接對農戶發放貸款。農業銀行股改后，其職能雖定位于“三農”，但由于受歷史因素影響，對農戶的信貸規模控制比較嚴格，步子邁得謹小慎微，對“三農”的支持力度十分有限。郵政儲蓄銀行自成立以來利率一直較高，并未達到切實惠農的水平。小額貸款公司規模太小，利率太高，農民難以承受。政策性農業保險在農村保險市場還未全面開展。農村信用社作為支農主力軍，但多年來面臨著資金實力明顯不足的困境，處于心有余而力不足的狀態。目前，鶴崗市農業農村領域缺乏多元化競爭的金融供給主體，其長期信貸資金投入嚴重不足的問題始終未得到有效解決，從而也使農村土地規模的擴大和向縱深發展受到影響。

缺乏金融產品與服務創新。規模化土地經營后，由于擴大種植面積、形成特色種植與養殖、購買大型農機具、投入農田基礎設施建設等，農戶對資金的需求量由小額向大額轉變、貸款期限由短期向中長期延長、服務需求由簡單傳統型向綜合現代型提高，而中央銀行的支農再貸款和金融機構的農戶貸款期限一般為1年，1年以內的貸款在正常年景下通常能滿足種糧農戶的貸款需求，但是這種短期貸款與規模化土地經營的量大、周期長的實際需要不協調、不適應。如有的農戶承包大量土地后，需要改變經營品種，由種植糧食作物改為種植蔬菜、果樹、藥材等特色農業品種，農業產業化龍頭企業從建設、生產到運輸、銷售，需要形成一條產業鏈，投入和收益的長期性決定了資金使用的長期性，貸款期限就需要相應延長，一年的貸款期限已無法滿足農戶及企業的需要。雖然近年來金融機構對農戶的貸款期限有所放寬，可達15個月，但一般也只適用于一年一度的小規模種糧農戶，對于土地流轉后的規模化經營和經營品種的多樣性，金融機構信貸品種還沒有及時跟上，仍主要停留在農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款階段。金融信貸資金的小額、短期性制約了農戶和農業企業向大規模化發展的速度和深度。農村的支付結算仍大量使用現金，存在轉賬和票據使用率低的問題。在鶴崗市農村地區除農村信用社設置少量ATM機外，其他金融機構還未設置ATM機，POS機仍處于空白階段，落后的金融服務制約了農戶和農業產業化龍頭企業的快速交易和結算，影響其及時把握市場價格機會，給農戶等造成無形的影響。雖然有的金融機構提出了多種創新型金融產品，但意向性情況較多，由于農業的特殊性，實施起來有一定難度。

缺乏有效的抵押擔保機制。我國實行的土地社會主義公有制決定了土地具有特殊重要的地位，土地作為人類可利用的一切自然資源中最基本、最寶貴的資源，在我國各項法律中處于特殊保護的地位。一是《擔保法》和《物權法》中規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等農民集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外”。二是《土地管理法》規定了我國土地用途管理制度，即土地承包經營行使權利的范圍只限于從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，期限為30年，若要進行適當調整，必須經過法定程序。三是中央一號文件規定土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。由此可見，由于土地的特殊性、重要性，我國法律對土地的出讓、轉讓、使用、抵押等設定的限制較多，而農民除土地承包經營權、宅基地使用權外，一家一戶經營模式下農民擁有的大型農機具也為數不多，目前農民擔保也只限于農戶之間的三戶或五戶聯保，農業領域可抵押擔保的標的物微乎其微，農民獲得貸款的途徑非常狹窄。實際操作中，農民一般通過抵押承包土地合同才能獲得貸款。農業又是高風險產業，農民靠天吃飯，自然災害在所難免，我國農業保險機制還未健全和完善，一旦發生風險，金融機構對農民抵押的土地承包經營權很難進行有效處置，而且再經必經的法定程序，拖延時間較長，將給金融機構帶來人力、財力的較大浪費和損失，影響了金融機構放貸積極性。以盈利性為目的的商業性金融機構從安全性角度出發，在缺乏有效的抵押擔保制度的背景下，不敢過多問津“三農”領域，不愿大量的放貸于“三農”，必然影響農村土地流轉速度和規模化經營進程。

缺乏自主的金融可支配資源。鶴崗市屬于經濟欠發達的邊遠地區，金融資源比較匱乏，融資渠道比較狹窄，企業尚且主要依靠銀行貸款這種間接融資方式，農業更離不開銀行貸款的支持。由于鶴崗市地處祖國邊陲，經濟相對落后，轄內金融機構較少，目前僅有九家金融機構，其中包括農業發展銀行、工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、郵儲銀行六家全國性銀行和哈爾濱銀行、龍江銀行、鶴崗市農村信用社三家地方性銀行。鶴崗市六家全國性銀行都屬二級分行，其經營思想、管理機制、信貸制度、授權授信規模等各個方面都受制其總行及省級分行的制約，缺乏自主經營權和放貸權限，對地方經濟的支持力度受到很大限制，對“三農”的支持力度明顯不足。2009年10月進駐鶴崗市的哈爾濱銀行隸屬于省城市商業銀行管轄，2010年11月末進駐鶴崗市的龍江銀行，隸屬于省龍江銀行管轄，這兩家銀行，并不受該市地方政府支配，而受限其總行制約。只有農村信用社屬于該市地方性金融機構，多年來擔負著鶴崗市農業信貸重任，在支農領域發揮了不可替代的重要作用，但其直接受省政府管轄，地方政府沒有絕對的可支配權。除上述九家金融機構外，鶴崗市沒有一家如村鎮銀行、社區銀行等純地方性金融機構，沒有純地方性金融機構，地方政府就缺乏自主、可支配的金融資源，支農信貸資金必然受到很大影響。

金融支持土地規模經營的政策建議

中央允許農民依法自愿有償進行土地流轉、發展多種形式的適度規模經營，這將給我國農業發展水平與發展質量帶來巨大的推動作用。然而經濟的發展離不開金融的支持，金融作為現代經濟的核心，在農村土地流轉和規模化經營過程中，對農業的貸款總量較小、期限較短、金融產品創新滯后、服務手段相對落后，難以滿足“三農”日益增長的大量資金和服務的需求，這些問題的存在將限制和阻礙土地規模經營進程。作為基層中央銀行，有必要研究和探討這些問題，并提出解決問題的建議、辦法和措施。

建立配套的財政金融機制，做好示范引導作用。農業作為一項產業，仍處于弱勢，農業屬于高風險行業，需要國家政策及資金支持，因此，隨著農業農村的發展，配套的財政金融機制應隨之跟上，如在制定規劃、安排項目、增加資金、政府預算等方面應切實向農村傾斜。根據形勢發展需要，建立健全和擴大完善農業補貼制度，按照市場運作、政府推動的原則，積極引導各種社會資源尤其是金融資源投向農業農村，對涉農金融機構給予一定補貼或獎勵。設立農業風險基金，建立財政支持的巨災風險分散機制，從而有效引導金融機構信貸資金向“三農”傾斜。中央銀行設立專項支持土地流轉及規模經營的支農再貸款資金，以低利率優惠政策引導金融機構發放土地規模經營貸款。

建立多元的農村金融體系，支持農民規模經營。首先，要擴大我國唯一的政策性農村金融機構——農業發展銀行的經營范圍，在政策性、準政策性收購貸款的基礎上，進一步發揮政策性金融資金實力雄厚的優勢，加大對農業開發、農田水利、農村基礎設施建設等方面的信貸投入力度，解決農業農村對大資金量的需求；其次，按照對農業銀行股改上市的原則要求，切實將其業務返歸于農村，上級行適當放寬對下級行的授權授信權限，允許二級分行發放用于土地規模經營的批量貸款；再次，繼續深化農村信用社改革，允許其發行地方金融債券，補充其資本金，增強其資金實力，使之真正成為支農主力軍；最后，建議郵政儲蓄銀行優化經營策略，降低利率水平，在一定程度上降低農民種植成本，發揮農村網點多的優勢，將在農村吸收的存款用于“三農”，減少農村資金外流。

加強金融產品及服務的創新，提高服務質量與水平。針對當前農民資金需求量大、期限較長、服務現代的需要，金融機構應及時制定相關的信貸管理政策、創新金融信貸產品與種類，根據種植規模及發展經營方向確定2～3年或3～5年的放貸期限，滿足大部分農民的信貸資金需求。在創新金融產品的同時，還要不斷加強農村金融服務，在農村營業網點設置ATM機和POS機，增加銀行卡的持有量，減少現金持有量，保障農村支付體系的現代性和及時性，加快農民的交易和結算速度，減少農民因服務落后增加的支出成本，提高金融服務質量與水平。

創新發展農村的多種保險業，化解分散金融風險。一方面隨著農村土地的流轉，產生特色農業、科技農業、品牌農業為重點的現代農業，產生合同、訂單種養業，形成高效農業和外向型農業。而農業作為弱勢產業，受自然和市場因素影響大，土地的集中耕種會將這種風險放大，因此，這種風險需要引起足夠的重視。而采用多種形式、多種渠道的農業保險，可以有效化解、轉移生產者的自然和市場因素風險。另一方面，要積極化解為農業生產提供金融服務的銀行面臨的風險。保險公司可創新險種，由種田大戶、專業合作社、農業公司、金融機構、保險公司協商具體保險條款，在種田大戶、專業合作社、農業公司向金融機構貸款的同時，向保險公司投保，解除金融機構貸款的后顧之憂。

建立可自主支配的金融資源，有效支持規模經營。地方政府應積極行動起來，出臺地方優惠政策鼓勵建立自身可有效支配的村鎮銀行、農業商業銀行、城市商業銀行等，加大對農村土地流轉和規模化經營的資金支持。在放開民間金融方面，監管當局應積極進行探索和創新，引入競爭機制完善農村金融服務市場，如可設立專門為農村服務的互助性金融機構，允許民間借貸合法化，允許和保護合法的非正規融資渠道的存在和發展，有效支持土地規模經營。

（課題組成員：王秀清"董"林"甄小惠"汪楠翔）