西安市拉土車治理的法律途徑分析

岳俠

[摘要] 拉土車頻頻肇事引發媒體和市民關注，西安市政府近年針對拉土車治理先后六次出臺治理措施，每次都有一些新內容，但治理效果卻不盡如人意，拉土車依然瘋狂，原因就在于這些治理措施未能真正從根本上解決問題。最近一次針對拉土車的措施算是近年來最嚴厲的，但這些嚴厲措施同樣有不合理性，這些不盡合理的治理措施能否達到預期的治理效果，尚需時日證明。

[關鍵詞] 拉土車治理措施治理效果

2011年12月2日至12月5日，西安市相繼發生三起建筑垃圾清運車輛（俗話說的“拉土車”或“渣土車”）肇事致人死亡事故，全年因此死亡人數已達51人，事件引發輿論高度關注。瘋狂拉土車成了屢治無效的奪命車，讓行人唯恐避之不及。近年來西安為治理拉土車先后出臺了給拉土車安裝GPS，路上設置檢查點，安裝阻車器，攔截闖關拉土車，加裝了標有車號的警燈等措施，2010年專門成立建筑渣土清運市場整治辦公室，另外還有“每月5次以上違法者一月之內不能上路運營”、“每周違章排第一位的車隊停運3天”、“渣土車發生惡性事故的車隊將被取消資質”等規定。但是，如此多措施卻仍然管不住拉土車飛奔的車輪。一輛拉土車上究竟系著怎樣的利害關系，導致年年治理不見成效？

建筑垃圾清運車輛管理現狀分析

城市快速發展體現在隨處可見的建筑工地，一座座建筑拔地而起帶來的是城市規模的快速擴大和城市面貌的煥然一新。但拆舊建新的過程中必然涉及建筑垃圾的處理，所以拉土車給市民生活帶來的負面影響就成了緊隨城市日新月異出現的諸多問題之一。

1.主管部門的消極不作為是拉土車管理混亂的根源所在

關于拉土車的治理歸口部門，在2005年之前，由市容園林局對渣土車直接管理，2007年時市容園林局成立“渣土辦”，主要管理建筑垃圾清運有關的業務。隨著城管執法局的成立，園林局對渣土車的管理權限劃歸到了城管執法局下，渣土車高尖裝載、沿途拋撒等問題由城管統一管理。至于渣土車超速超載、闖紅燈、逆行等違法行為，則由交警支隊管理，市容園林局只是作為拉土車管理的牽頭單位，但并沒有實際的執法權。鑒于加強拉土車管理的需要，2010年3月西安市政府下發的《西安市建筑垃圾清運市場秩序綜合整治方案的通知》（市政辦發〔2010〕29號），專門成立“西安市建筑垃圾清運市場秩序綜合整治工作領導小組辦公室”（簡稱“拉土車整治辦”），負責協調市容園林局、交警支隊、城管執法局等單位，實行相對集中辦公，負責對拉土車進行日常管理工作及整治任務的抽查、督促和指導。但令人遺憾的是，根據記者的采訪，文件中注明的“整治辦”辦公地點根本不存在，真正的辦公地點里無人值班負責。拉土車管理的混亂現狀由此可見一斑。

城市發展離不開拉土車,在渣土清運、上路行駛、渣土傾倒等各個環節涉及到的各部門都有不同的管理規定。但在拉土車運營中真正出現問題后，各部門紛紛推托不歸自己管，應該找其他部門；真正現場查出問題，并不從根本上查找原因堵塞漏洞，只是簡單開具罰單；平時管理缺乏長效措施，對拉土車放松監控，等拉土車闖出大禍引起輿論高度關注時，各部門高度重視嚴查嚴打一段時間。

這種部門之間推諉扯皮、消極應對、以罰代管、一陣風式的管理作風，甚至借管理權力牟取私人利益的做法，嚴重影響了對拉土車的管理效果。致使嚴管時拉土車還能稍微規矩幾天，風聲過后一切照舊。而且罰款只會被攤作運營成本而進一步加速拉土車的瘋狂，導致拉土車越瘋狂罰款越重，罰款越重拉土車越瘋狂，最后造成拉土車運營和管理的惡性循環，惡果卻只能由無辜路人買單。

2.拉土車所有人和司機對利益的追求是拉土車頻繁肇事的直接原因

拉土車超載、超速、闖紅燈、逆行、沿途拋灑、隨意傾倒是歷年來常見的問題,為此主管部門曾出臺了車廂加蓋、加裝頂燈和反光條、放大號牌、加裝GPS裝置等措施。雖然沿途拋撒有所緩解,但超速、闖紅燈、隨意傾倒的現象并未徹底根治，本地媒體也一再報道,但拉土車主和司機以各種手段規避管理逃避懲罰的行為屢禁不止。

拉土車違規行為屢禁不止與主管部門的混亂有必然的聯系。因為一輛拉土車購置成本大多在30萬左右，加上掛牌、噴發光條、加裝放大號牌、GPS等費用又是10萬左右，也就是說一輛拉土車要正常上路得先投入40萬元左右的成本。另外,拉土車要營運必須掛靠在有拉土車營運資質的車隊下,司機工資、違章罰款及交通肇事賠償都由車主承擔,各個環節的成本迫使車主、司機只能通過多拉快跑來盡快收回成本賺取利潤。從2008年至今，因為拉土車闖禍引起輿論高度關注后，政府部門曾先后六次出臺“嚴厲”的管理措施，但六次嚴管依然未能管住瘋狂的拉土車。因此可以說，拉土車管理制度本身存在極大的漏洞，監管部門的消極不作為又進一步加大了這種制度漏洞的負面效應，再加上營運人追求利潤的本性，拉土車的治理難以奏效、惡性違規甚至犯罪的事件頻發也就是情理中的事了。

現有管理手段的不合理性分析

這次因為四天連出三次惡性事故，西安市拉土車整治辦、交警、市容園林、城管等部門緊急出臺多項措施，包括：一、全市建筑垃圾清運行業停業整頓三天，召集全市拉土車駕駛員和22家有資質企業的負責人集中學習交通法規和安全常識；二、嚴格落實“倒查機制”，對違法違規清運車輛駛出的出土工地一律關停；三、暫停清運車輛及從業人員準入審批，全市建筑垃圾清運行業不再新增車輛和人員；四、自2011年12月6日起，每日6時至22時30分，建筑垃圾清運車輛不得在三環路（含）以內道路上通行。對連續兩次惡意闖紅燈的車輛以擾亂公共秩序罪對司機進行治安拘留。后來又提出發動群眾上街抓拍拉土車違章行為，并以物質獎勵作為激勵市民監督拉土車違法行為的手段。仔細分析這些整頓措施會發現，這種管理辦法明顯帶有應急性質，根本不具有長期可行性。

1.多頭治理，無人負責或難以落實責任人

一輛拉土車的管理涉及市容園林、城管、交警、整治辦等多個部門，雖然各部門都有一定分工，但管理人員存在脫崗漏崗現象，多頭管理的結果就是無人負責。建筑垃圾清運承包及離開工地時車身是否整潔由市容園林部門負責，但實踐中承包建筑垃圾清運的程序不完善，拉土車離開工地檢查不規范；上路行駛是否規范、標志是否清晰可辨由交警部門負責，但遮擋標志號牌、逆行、闖紅燈、超速現象嚴重；超載、拋灑、隨意傾倒歸城管部門負責，城管不能及時發現或有意玩忽職守；整治辦牽頭負責，但無人值守。要么是問題不能及時發現，要么是發現問題后一味開具罰單，甚至借機牟私利，沒有真正落實吊銷資質、駕駛資格等措施，使得拉土車的違法行為日益突出。

2.株連工地不合理

新的整治措施要求落實“倒查機制”，對違法違規拉土車駛出的出土工地一律關停，這讓人想到了株連。現代法治社會采取株連措施的合法性在哪兒？何況拉土車駛離工地后是否違法違規應該由主管部門負責檢查追究，工地有什么權利監督拉土車是如何運營的？拉土車違法違規運營屢禁不止是監管人員的失職，將這種責任轉嫁給工地豈不是在變相地回避監管部門和監管人員的職責？

3.暫停資格準入，有加速壟斷之嫌，并可能促使拉土車更瘋狂

全西安市有22家有資質的拉土車運營企業，合法的營運拉土車有4000余輛，另有黑車約2000輛。按照這次新出的規定，不再審批新的車輛和人員。但由此帶來的負面后果可能遠遠大于其積極效果。為加強拉土車管理而采取公司化經營，但實際上全市22家企業中有20家都采取掛靠方式，這種模式下車主自負所有風險費用，車隊通過壟斷營運資格牟取高額利潤。拉土車的瘋狂與這種壟斷格局不無關系。因為建筑工程需要不會減少，如果不再審批新的車輛資質和從業人員資格，同樣的工作量而從業人員和從業車輛逐步減少，可能加速拉土車的壟斷，為了更多利潤拉土車的瘋狂只會有增無減。

4.限制拉土車運營時間和范圍并不合理

要求拉土車在限制時間（6：00~22：30）、空間（三環內）內不得上路營運，但并未明確這一措施的有效期。那么工地上每天產生的建筑垃圾不減少的情況下，讓拉土車在夜晚幾個小時之內進行營運，是否能滿足工地施工需要？造成工程延誤如何確定責任？在規定時間空間范圍之外的肇事又該如何處理？就在這些措施出臺的當天晚上，今年第51位命喪拉土車的人就是凌晨一點在三環外的長安區遇難的。這一措施的不合理性在第51位遇害者身上得到最好的體現。

這些措施因其出臺的草率，并不能從根本上解決拉土車管理的混亂之源。對拉土車車主和司機來說，瘋狂的根源就在于對利潤的追求和對管理部門監管不力的不滿。因此，這次出臺的第一條措施要求對拉土車司機、車主和車隊負責人進行為期三天的集中培訓，也就自然得不到司機車主的理解配合了。從培訓當天媒體采訪培訓現場的報道來看，培訓中司機、車主們談笑風生，一臉不屑滿不在乎，就是對主管部門治理措施不合理的最好注解。

從根本解決拉土車的治理措施

加強拉土車治理需要從技術環節上下工夫，更需要改善拉土車運營制度，而行政主管部門也需切實負起責任。

1.技術措施

拉土車加裝GPS、反光條、頂燈、放大號雖早已實行，但車主、司機破壞、污損、遮蓋、改裝的大有人在。有市民建議在渣土車經常路過的路口設置減速帶，改裝拉土車發動機以降低其功率等措施，達到降低拉土車車速的目的。這些措施主管部門不妨參考。

2.實行拉土車自由競爭，保護車主、司機利益，落實處罰措施

拉土車一味實行公司化并限制競爭，最終只會導致公司受益，車主為了盡快回收和降低成本，想方設法躲避檢查、并要求司機多拉快跑的惡性競爭局面。要保護車主、司機利益，應該將拉土車運營成本和風險由公司承擔，考核方式多元化，并放開經營權，通過市場自由競爭、嚴懲違法營運者和公司的做法，以保證營運人的經濟收益，并進而達到保證拉土車的合法安全運營，保護市民出行安全的目的。

3.落實主管部門的責任、加大巡查

如上所言，破壞改裝主管部門加裝的監控設施的大有人在，這種破壞行為之所以盛行，就是因為破壞行為得不到應有的監督和足夠的懲罰。落實主管部門主管人員的責任，市容部門在工地門口檢查拉土車車身是否整潔、是否超載、頂燈放大號GPS是否正常，交警部門在路上加強執法監督拉土車是否超速、闖紅燈，城管部門加強巡查監督拉土車是否故意污損車身號牌反光條、隨意傾倒等，堅決查處瀆職的主管人員，打擊借拉土車牟取個人利益的主管部門和人員。將治理不力的責任加諸于行政主管部門和負責人員，遠比一味出臺限制拉土車車主或司機利益、加重其法律責任要管用得多。

技術再發達完善，還需人來操作，監管法規再完備，需要人來執行。沒有很好的監督機制和約束機制，所有的監控措施都會落空。只有在保護車主司機利益的前提下嚴格監管，才會達到預期的目的。

參考文獻：

[1]于京玄.出渣土前須落實消納地點和路線[N].西安日報,2010-7-2.

[2]三顧拉土車整治辦:男子躲記者上廁所兩小時.西部網,http://xian.qq.com/a/20111122/000240.htm

[3]李安平,濮力.渣土車GPS管理系統[J].信息與電腦，2010-7-140.

[4]西安：拉土車隊變身股份公司新模式廣受歡迎.西部網，http://news.cnwest.com/content/2011-11/14/content_5530806.htm.

作者單位:西安文理學院陜西西安