積極推進(jìn)失地農(nóng)民的市民化——以江西省撫州市為例

宋智勇

隨著江西省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，部分土地被征用，一批農(nóng)民失去賴以生存的土地。他們被迫進(jìn)入城鎮(zhèn)，身份也由“農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛保麄兊纳顮顩r如何?他們能融入到城市生活中來嗎?本文以江西省撫州市的實(shí)踐為例，主要探討城市郊區(qū)失地農(nóng)民的市民化問題。

一、撫州市推進(jìn)失地農(nóng)民市民化的做法和措施

(一)積極做好征地、拆遷、安置工作

1．健全工作機(jī)構(gòu)，完善工作機(jī)制。目前，撫州市實(shí)行“征地跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著(責(zé)任)單位走”。具體來說，撫州市中心城區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)采取“六個(gè)一”工作機(jī)制。“六個(gè)一”即:一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目、一個(gè)掛點(diǎn)市領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)責(zé)任人、一套工作班子、一個(gè)實(shí)施方案和一支好的施工隊(duì)伍。各項(xiàng)目要按照“六個(gè)一”的工作機(jī)制成立領(lǐng)導(dǎo)小組，掛點(diǎn)市領(lǐng)導(dǎo)任組長，項(xiàng)目責(zé)任人任副組長為項(xiàng)目法人，從項(xiàng)目責(zé)任單位抽調(diào)人員組成工作班子，其中由一名副縣級(jí)以上干部作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具體負(fù)責(zé)現(xiàn)場管理工作。

征地工作由項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組組織，撫州市國土資源局和臨川區(qū)政府、金巢經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施征地工作，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由撫州市國土資源局統(tǒng)一制定，征地主體為各項(xiàng)目責(zé)任單位。

拆遷安置工作由各項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組制定拆遷方案 (包括拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn))報(bào)撫州市政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施;通過比較資質(zhì)、業(yè)績、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，擇優(yōu)選擇拆遷代理機(jī)構(gòu);需要落實(shí)安置點(diǎn)的由撫州市規(guī)劃局確定。

2．逐步提高房屋及其附屬物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村房屋拆遷重置價(jià)，以磚混結(jié)構(gòu)為例，2009年的標(biāo)準(zhǔn)是370元/平方米，2012年提高到510元/平方米;土地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，2009年提水井每口補(bǔ)償100元，壓水井每口補(bǔ)償50元，圍墻(1．5米高以上)每米補(bǔ)償10元，水泥曬場每平方米補(bǔ)償10元，房屋基礎(chǔ)每米補(bǔ)償20元，果樹 (1．5米高以上)每棵補(bǔ)償30元。2012年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):豬、牛欄、廁所125元/平方米，村莊公用水井3660元/口，家庭水井或壓水井980元/口，磚圍墻(墻厚24厘米，高1．5米以上)98元/米，水泥曬場65元/平方米，沼氣池980元/座，家用自來水設(shè)施(應(yīng)含有水井、水泵、儲(chǔ)水箱、水管)3000元/套，房屋基礎(chǔ)每米補(bǔ)償150元。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步得到提高。參見表1。

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3．安置方式由安置地安置(農(nóng)民集中建房安置)逐步向公寓房安置轉(zhuǎn)變。撫州市安置地安置方式主要內(nèi)容是:被拆除的房屋及土地上的其他附著物，一律按重置成新價(jià)補(bǔ)償，項(xiàng)目業(yè)主提供安置建房用地，被拆遷戶按規(guī)劃要求自行建設(shè)房屋。項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)土地征用及“三通一平”，并做到統(tǒng)一征地、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一模式，以戶為單位按“一戶一宅”的拆遷安置原則實(shí)施，每戶建房用地控制在100m2以內(nèi)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證。公寓房安置方式主要內(nèi)容是:被拆遷主體房屋原則上按“拆一還一”安置公寓房。被拆遷主體房屋與公寓安置房結(jié)構(gòu)不同的，按重置價(jià)結(jié)算結(jié)構(gòu)差價(jià)。撫州市有關(guān)部門正在采取說理說服與政策引導(dǎo)措施，盡量采用公寓房安置，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一安置，使農(nóng)民的安置小區(qū)按現(xiàn)代化城市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

(二)健全失地農(nóng)民保障制度

為進(jìn)一步建立健全失地農(nóng)民保障制度，妥善解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和基本生活保障等問題，2010年6月28日，撫州市人民政府正式出臺(tái)下發(fā)了《撫州市市本級(jí)被征地農(nóng)民就業(yè)援助暫行辦法》、《撫州市市本級(jí)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法(試行)》和《撫州市市本級(jí)被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》。主要內(nèi)容包括:失地農(nóng)民憑“江西省就業(yè)失業(yè)登記證”享受免費(fèi)職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)、小額擔(dān)保貸款、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等就業(yè)扶持政策;凡符合條件的失地農(nóng)民均納入社會(huì)保障范圍 (被征地后完全失地或人均耕地低于0．3畝 (含)，不足以維持基本生活的16周歲(含)以上，且征地時(shí)戶籍仍在本村的失地農(nóng)民)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。社保所需資金由政府、集體、個(gè)人共同承擔(dān)，政府按繳費(fèi)15年標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助總額的60%，其余部分由個(gè)人承擔(dān)。對(duì)確實(shí)無能力繳費(fèi)的失地農(nóng)民，男滿60周歲以上、女滿55周歲以上的經(jīng)本人申請(qǐng)，可納入養(yǎng)老生活補(bǔ)助范圍。對(duì)符合城鄉(xiāng)低保條件的失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)低保，并做到應(yīng)保盡保;對(duì)不符合低保條件，女年滿55周歲、男年滿60周歲以上未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，屬低保邊緣戶的市本級(jí)失地農(nóng)民實(shí)施基本生活保障。

為確保失地農(nóng)民保障政策的落實(shí)，撫州市人民政府建立了由監(jiān)察、人社、審計(jì)、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、國土、房管、民政、衛(wèi)生和教育等部門組成的失地農(nóng)民保障聯(lián)席會(huì)議制度，并明確劃定各部門職責(zé)，切實(shí)做到了人員落實(shí)、任務(wù)落實(shí)、責(zé)任落實(shí)，確保穩(wěn)步有序推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障各項(xiàng)工作。

二、推進(jìn)失地農(nóng)民市民化過程中存在的問題

(一)征地拆遷過程中公眾協(xié)商參與不足，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

1．公眾協(xié)商參與不夠。我們?cè)谡{(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民對(duì)征地信息的了解非常少，例如:征的是哪塊地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多少，有些失地農(nóng)民在失去土地之前甚至對(duì)征地情況一無所知。雖然撫州市在征地拆遷工程中和村民代表開了幾次座談會(huì)，征求村民對(duì)征地拆遷的意見和建議，但總的來說，公眾協(xié)商參與不夠;村民對(duì)征地或拆遷工作有意見，他們不知道該找誰解決，矛盾糾紛的處理沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)。

2．拆遷方面補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。雖然撫州市提高了房屋重置價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查中仍有村民反映房屋重置價(jià)偏低，“以這個(gè)價(jià)格(磚混結(jié)構(gòu)510元/平方米)”根本做不起樓房。

(二)失地農(nóng)民融入城市困難

1．就業(yè)困難。失地農(nóng)民中有一部分農(nóng)民失去土地之后，找不到合適的工作，天天賦閑在家。有一部分雖已就業(yè)，但工作極不穩(wěn)定。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:失地農(nóng)民中30%左右在開發(fā)區(qū)工業(yè)園上班;10%左右在外省打工經(jīng)商，20%左右在撫州市駕駛摩托三輪車從事貨運(yùn)等臨時(shí)性工作，還有大約30%的失地農(nóng)民目前處于無業(yè)的狀況。其原因主要有:一是失地農(nóng)民普遍文化水平低，年齡結(jié)構(gòu)偏大，加之過去以種地為生，無技能或技能單一，就業(yè)缺乏競爭力，在招工用工市場化的情況下，難以找到合適的工作崗位;二是部分年輕失地農(nóng)民對(duì)就業(yè)期望較高，希望找份輕閑干凈、工資待遇高的工作，面對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的粗活、重活往往怕吃苦、嫌工資低而不愿干，索性在家當(dāng)起了“啃老族”;三是因失地農(nóng)民缺乏經(jīng)營管理能力和原始資本，加之信息閉塞怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)業(yè)之路困難重重，自主創(chuàng)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)。

2．生活成本增加。失地農(nóng)民在土地被征用，進(jìn)入城市生活以后，生活成本呈直線上升。在征地以后，農(nóng)民的生活方式已經(jīng)改變，許多在以前不必買的現(xiàn)在必須通過購買獲得，加大了日常支出。“以前吃飯米不要買、吃菜地里摘、吃水有壓水井，但現(xiàn)在集中居住，什么都要掏錢買，打開門就要花錢，生活消費(fèi)成本提高”。相比以前在農(nóng)村的生活，生活成本高了許多。

3．角色轉(zhuǎn)變困難。從社會(huì)學(xué)角色理論的視角來看，從農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民有一個(gè)角色轉(zhuǎn)換的過程。部分失地農(nóng)民對(duì)離開農(nóng)村社區(qū)走進(jìn)城市社區(qū)心理上存在抵觸情緒，融入社區(qū)困難。這部分失地農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村的生產(chǎn)、生活方式比較認(rèn)同，鄉(xiāng)土觀念較強(qiáng)，懷舊心理嚴(yán)重，總覺得自己原來生活的地方比較好，生活方式還停留在原來農(nóng)村的生活方式，認(rèn)為農(nóng)民之間一般較為熱情，城市居民對(duì)人一般較為冷淡，對(duì)城市生活抱著抵觸情緒。

三、對(duì)策與建議

要做好失地農(nóng)民的市民化工作，就必須關(guān)心失地農(nóng)民生活，保障他們的利益，讓他們分享城鎮(zhèn)化帶來的成果，讓失地農(nóng)民進(jìn)城后享受與市民同等的權(quán)利，享有與市民同樣的待遇，更好更快融入到城市中來。

(一)依法搞好征地拆遷工作，創(chuàng)新安置方式

1．改進(jìn)開發(fā)方式，把規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺在優(yōu)先位置，不能先征地后規(guī)劃，而應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，使征地與開發(fā)建設(shè)同步，防止土地閑置，增加失地農(nóng)民補(bǔ)償安置的難度。

2．改進(jìn)拆遷方式，改變過去先拆后補(bǔ)、拆了再說的做法，加強(qiáng)對(duì)開發(fā)行為的監(jiān)督，嚴(yán)格遵守有關(guān)規(guī)定，按法定程序拆遷和征地，按政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，把征地、拆遷安置工作做細(xì)、做實(shí)，做到公平、公正、公開。防止地方政府被開發(fā)商操控、損害失地農(nóng)民利益的現(xiàn)象發(fā)生，做到拆遷有去向，安置有著落，補(bǔ)償有資金。征地補(bǔ)償必須以土地市場價(jià)格為依據(jù)，制定科學(xué)合理的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者按照當(dāng)時(shí)土地管理部門在建房審批規(guī)定的地類制定相對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3．創(chuàng)新失地農(nóng)民安置方式。對(duì)失地農(nóng)民的安置，目前較普遍的做法是:將集體土地征為國有，以現(xiàn)代化城市小區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部為農(nóng)民建多層住宅，既解決失地農(nóng)民的安居問題，又能讓其靠出租多余房子增加收入，加快失地農(nóng)民向市民過渡。這已被證明是盡快解決失地農(nóng)民安置問題的有效途徑。但房屋出租需要以大量流動(dòng)人口為依托，并不是在任何地方都可以立刻見效的，例如在一些交通不發(fā)達(dá)的地區(qū)，此舉明顯不適用。江西省德安縣實(shí)行了一種新的作法，使失地農(nóng)民安置實(shí)現(xiàn)從生活資料安置到生產(chǎn)資料安置的轉(zhuǎn)變，受到當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民的歡迎。德安縣采取貨幣拆遷、安置回購的方式，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)，在工業(yè)園區(qū)黃金地段規(guī)劃設(shè)計(jì)了占地127畝、總建筑面積15．7萬平方米的“百旺新城”小區(qū)。小區(qū)內(nèi)40%用于安置失地農(nóng)民，60%用于商業(yè)開發(fā)。對(duì)失地農(nóng)民，按照人均60平方米、以每平方米450元基準(zhǔn)價(jià)格安排住房，人均15平方米、以每平方米650元的價(jià)格安排臨街鋪面。安置房和鋪面可以在二級(jí)市場上進(jìn)行流通交易。由于地處黃金地段，這些安置房和鋪面在市場上非常火爆，失地農(nóng)民可以自己經(jīng)營，也可以出租和轉(zhuǎn)讓。這種做法既保障了失地農(nóng)民的基本生活，又幫助他們實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，值得各地借鑒。

(二)進(jìn)一步做好失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作

進(jìn)城農(nóng)民的生活成本過高，生活中可能遇到挫折，通過建立社會(huì)保障可以將這種預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)帶來的后果降低到最小程度。因此必須繼續(xù)做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作;將失地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍。

(三)提高就業(yè)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式改變

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是市場的主體，追求利潤最大化，可以自主決定雇用誰或不雇用誰，而政府不能再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣指令企業(yè)安置勞動(dòng)力。因此，失地勞動(dòng)力只能通過自營工商業(yè)、受雇于工商企業(yè)或勞務(wù)輸出等市場化途徑實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。而就業(yè)是失地農(nóng)民增收奔小康的長效保證。如何增加失地農(nóng)民的就業(yè)呢?

1．要?jiǎng)?chuàng)造更多新的就業(yè)崗位

一是創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，促進(jìn)“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”向“股份合作經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。城市的擴(kuò)建為集體經(jīng)濟(jì)的壯大提供了極好的機(jī)遇。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)而要按市場經(jīng)濟(jì)的要求辦事，可以考慮采取股份制形式，重組原來行政村的資產(chǎn)和其他資源，成立一個(gè)或若干個(gè)公司和股份合作經(jīng)濟(jì)組織，讓村民成為股東，建立健全股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，促進(jìn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向股份合作經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。

二是要結(jié)合城市工業(yè)園區(qū)建設(shè)，開辟就業(yè)崗位，優(yōu)先推薦與安排失地農(nóng)民進(jìn)入工業(yè)園區(qū)工作;項(xiàng)目建設(shè)用工要優(yōu)先照顧失地農(nóng)民，給他們提供一些就業(yè)機(jī)會(huì)，如平整土地、綠化工程等。

三是要結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，在商品零售、交通運(yùn)輸、信息咨詢、物業(yè)管理等方面創(chuàng)造更多新的就業(yè)崗位。要鼓勵(lì)農(nóng)民將拆遷安置資金用于購買門面，經(jīng)營商業(yè);要規(guī)劃建設(shè)農(nóng)貿(mào)市場，讓部分失地農(nóng)民由農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到流通領(lǐng)域。

四是引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民自己創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。

2．大力發(fā)展就業(yè)服務(wù)體系

發(fā)展勞動(dòng)力市場中介組織，形成包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹培訓(xùn)在內(nèi)的社會(huì)化就業(yè)服務(wù)體系，規(guī)范就業(yè)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)提供高質(zhì)量的服務(wù)。

3．要加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，多層次全方位提高勞動(dòng)者素質(zhì)

失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，就業(yè)難度加大，尤其是無一技之長的失地農(nóng)民就業(yè)更難。因此政府在勞動(dòng)就業(yè)方面要加大培訓(xùn)力度，建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。

(四)提高失地農(nóng)民文化素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)生活方式的轉(zhuǎn)變

失地農(nóng)民融入城市是其市民化關(guān)鍵的一步。走進(jìn)城市后，失地農(nóng)民融入城市最大的困難是要完成從“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)化。可以對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行城市文化生活方面的宣傳、解釋、培訓(xùn)，讓進(jìn)城農(nóng)民心理上接受學(xué)習(xí)城市文化與城市生活方式。通過提高進(jìn)城農(nóng)民的自身素質(zhì)，更新觀念、改變陋習(xí)，學(xué)會(huì)遵守城市的各種規(guī)章制度，培養(yǎng)社區(qū)和公共意識(shí)，改變?cè)械奈拿魃顪?zhǔn)則，順利的實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)換，融入城市，成為一個(gè)真正的市民。