我國大中城市實行混合居住的必要性及其規劃模式探討

■ 張湯亞 Zhang Tangya

0 引言

隨著我國經濟發展的不斷加速，經濟體制改革不斷前行，居民收入差距也越來越大，階層分化逐步顯現。與此同時，商品化住房在全國各地全面推行，大規模的城市建設帶來城區快速擴張，不同收入居民間的居住分化與隔離現象也日趨明顯，對我國構建和諧社會形成了挑戰。有鑒于此，本文在梳理我國居住分異的歷史和現狀的基礎上，結合歐美國家百余年來混合居住的政策變遷，探討我國大中城市混合居住的規劃模式。

1 居住分異及混合居住的基本概念

城市居住空間分異[1]是指在一個城市中，不同特性的居民聚居在不同的空間范圍內，整個城市形成一種居住分化甚至相互隔離的狀況。在相對隔離的區域內，同質人群有著相似的社會特性，遵循共同的風俗習慣和共同認可的價值觀，或保持著同一種亞文化。

“混合居住”的思想最早出現在工業化初期的英國，最早的文獻資料可以追溯到1846年伊爾福城鎮的規劃文本[2]，特指不同特性的居民在城市中相互融合并居住在一個空間中。需要指出的是在本文中混合居住不涉及 “新城市主義”思潮中廣泛提及的“功能混合”的內涵。“公共住房”是指政府為解決該社會中的中低收入階層的住房問題而直接或間接地參與投資興建的城市住房。我國住房保障的供應體系，既包括公共租賃房也包括經濟適用房和配套商品房。

2 居住分異可能導致的主要問題

根據歐美國家的經驗以及我國目前現狀，居住分異可能產生很多社會問題，擇其要者可能包括：

(1)弱勢群體的大規模地理集中，不利于社會穩定。一方面由于居住分異，弱勢群體慢慢集中在一起，與其他階層產生了事實上的隔離，與主流社會發展逐漸脫節，形成了社會不穩定因素。另一方面，由于弱勢群體都處于被邊緣化的不利境地，且有著共同的經濟、社會訴求，處理不當，有可能影響社會的穩定。

(2)影響社會公平性原則，致使居住資源分配不均。開發商為了爭取高收入群體客戶，必然會搶占城市濱水地帶、公園、綠地等擁有優質公共空間地塊，從而事實上形成了高收入階層對公共空間的剝奪，社會公平性的失衡通過物質化空間的區別表現出來。除了公共空間外，城市規劃部門從城市經濟收益的角度，在交通、教育、醫療等配套設施方面，對大規模商品房聚集地的傾斜也加劇了居住資源的分配不均。

(3)階層間矛盾擴大，不利于和諧社會建設。城市居住空間的隔離和分化造成不同階層居民在空間上的隔離，階層間的矛盾凸顯。另外由于低收入群體聚集在一起，社區社會成員結構相對單一，其向上流動受到制約，階層間的流動可能缺乏通道。

(4)不利于兒童成長。居住分異對兒童的影響不可忽視，研究發現生活在貧困集中地區的孩子與“優勢鄰里”的孩子相比社會調節能力較低[3][4]。另一方面，由于沒有中產階層的示范作用，兒童缺失了相當部分積極社會氛圍的正面教育。

(5)容易形成貧困再產生的惡性循環。由居住分異形成的貧困集中被認為是一個貧困再產生的機制，所涉及的個人和城市將承受高昂的社會經濟代價[4]。貧困集中地區的居民由于工作機會、社會影響較為缺乏，進而有可能陷入貧困導致貧困的惡性循環[5]。

針對居住分異可能產生的各種問題，混合居住作為一項解決方案得到了各種實踐，獲得了較為積極的社會效果，已經獲得充分的認可[5][6][7]。

3 我國居住分異的歷史、現狀

我國城市居住分異現象自古有之，《管子·大匡》中便有“凡仕者近宮，不仕者與耕者近門，工賈近市”的描述，此種情景明顯帶有根據職業聚集的住區同質化特征，表現出明顯的階層間居住分異現象。就我國近現代居住分異發展而言，大致可以分為以下幾個階段[4][8]：

3.1 近代中國至解放前

1840年的鴉片戰爭后，帝國主義列強在我國大肆劃定租界和勢力范圍，對沿海通商口岸城市的居住分異的形成產生了廣泛而深刻的影響。以上海為例，英租界控制著外灘，法租界控制著盧灣、徐匯等地，這些地方建造了大量花園洋房，高級住宅集中；而位于核心地區的石庫門里弄內則居住著普通職員、技工、小商人等典型的中產階級；城市底層民眾如城市工人、破產農民則住在工房和棚戶區內，著名的有上海蘇州河沿岸的普陀區藥水弄、閘北區蕃瓜弄、滬東楊樹浦等。總之，鴉片戰爭至解放前的整個中國在國外列強的欺壓下，在國民黨政府完全放任的城市建設過程中，全國大城市尤其是上海的居住分異現象非常嚴重。

3.2 解放后至改革開放前

新中國成立后，我國的城市居住空間分異表現出了明顯的計劃經濟特征。在變“消費性中心”為“生產性中心”的建設方針指導下，上海在原城市中心地區的外圍新建了大量工人新村，如位于普陀區滬西工業區附近的曹楊、長風等新村和位于楊浦滬東工業區附近的鞍山、鳳城、控江、長白等新村。北京市則在上個世紀50～70年代則形成了以“單位大院”為基本的居住單元，這些大院往往由各單位內部按職務、級別等條件分配住房，居民基本沒有選擇權利。除了新建的工人新村和單位大院外，大多數城市居民則聚居在各種歷史遺留下來的花園洋房、胡同、石庫門住宅以及新建的筒子樓等建筑中，大多數是平房或者2～3層建筑，居住密度相當高，一棟典型的上海花園洋房可能聚居了十幾戶人家，而一個北京胡同大院內可能聚居達數百人之多。處于更加底層的城市居民則仍然居住于潮濕、陰暗的簡屋和棚戶區內。

這段時期由于國家整體經濟實力較弱，加上重生產輕消費的方針策略，整個城市居民居住環境較差，居住密度總體較高。但是由于居民幾乎沒有選擇，整個社會居住分異相比較于解放前卻得到很大改觀。

3.3 改革開放后至今

從1978年改革開放到上個世紀90年代我國經濟發生了翻天覆地的變化，居民經濟水平大為提高，有能力的居民漸漸從之前高密度的集中居住區中遷出。但是市場上可供選擇的住房仍然較少，大多數居民仍然依賴單位分配住房或者舊城改造中由政府提供的動遷房。居住分異現象在這個時段漸漸顯現出來，但尚未表現得非常明顯。

1998年全國大中城市全面進行房改，實行住房分配貨幣化，大中城市居住空間分異明顯加速。這個時期我國大中城市經濟活動高度活躍，城市中心開始了大規模的舊城改造；原來地理位置好、交通方便的居住用地開始被商辦用地和高檔商品房用地替換；舊城中多數原有居民被動遷至地處偏遠、配套不甚完善的近郊或郊區，而經濟實力較強的居民則慢慢聚集到城市中心和近郊交通、環境較為優越的中高檔商品房內。城市中高收入階層慢慢侵占了原本屬于中下收入階層的居住空間，居住分異的現象越來越明顯。

在這個過程中，政府主導新建了大量經濟適用房和重大工程配套房等保障性住房，這種建設模式雖然改善了保障群體的居住空間，但卻加劇了低收入階層的聚集和階層間居住空間的分異。總的來說，這些保障性住房可能存在三個問題：①建設基地地處偏僻，配套設施成熟度需要培育，如上海的（東）浦東三林基地、（西）嘉定江橋基地、（南）南匯周浦基地、（北）寶山的顧村基地等；②配置基地規模過大，易加劇窮人聚集而產生諸多社區管理及社會問題，江橋、周浦、顧村基地規模達4km2，約容納5萬戶家庭、15萬人；③配置對象單一，不利于區域均衡發展。

4 歐美國家混合居住的發展歷史及其經驗

歐美國家為了應對由于貧富差距和種族聚居而引起的居住分異以及由此引發的諸多日漸嚴重的社會問題，混合居住已經漸漸成為這些國家住房政策的主要取向。但是縱觀其歷史，歐美國家大多經歷了很多曲折，也積累了很多經驗，這為我國解決居住分異問題提供了重要的借鑒[4]。

4.1 歐洲混合居住發展歷史

4.1.1 工業革命至二戰前

19世紀中期以來，工業革命導致人口大量涌入城市，這些新進入城市的工人圍繞工廠就近居住，逐漸形成了擁擠、喧鬧的內城貧民窟，這使得中上階層開始逃離工人聚集區，城市中形成了較為涇渭分明的富人區和窮人區，居住分異越來越嚴重。此外一部分富人開始向環境較好的郊區遷移，更加劇了城市的居住分異。

雖然這個時期歐洲的居住分異現象非常嚴重，但是各國政府并未引起重視，幾乎均對此采取了放任的態度，僅有少數社會活動家從社會經濟角度，提出了社會混合的構想并進行了一些實踐，如田園城市運動背景下的邦威爾村實踐[2]等。

4.1.2 二戰后至20世紀70年代

戰爭特別是二戰造成了歐洲大陸大多數國家的住房遭到嚴重毀壞，住房短缺嚴重。此外，城市化進程的加速所造成人口大量涌入城市，這加劇了住房短缺問題。在這樣的背景下，大多數歐洲國家承擔起了住房的責任，住房供給成了國家福利的一部分。此時，城市中心內的貧民窟被大量拆除重建，新規劃的居住區也大量建設起來，住房短缺問題得到有效解決。盡管60、70年代隨著商品房的興起以及居民經濟條件的分化，部分居民開始搬出社會住房，但由于政府仍是主要的住房供應方，住房供應的基本格局并沒有發生變化。

這個時期，由于政府在供房時較為注意公平性原則，加上“田園城市運動”所倡導的社會混合觀念被廣泛接納，公共住房內居住著各個階層的居民，居住分異現象得要有效遏制。但是需要提及的是，如此大規模、深層次的社會混合及居住混合也帶來了一定的負面影響，有研究表明在某些地區混合居住并沒有起到預期的效果，反而引起了不少鄰里間的爭端，大多數交往更為深入的鄰里很可能是那些社會同質或社會背景相似的鄰里，而不是多樣性的鄰里[9]。

4.1.3 20世紀70年代至今

經過30多年的努力，歐洲各國的住房短缺基本得到解決，但財政負擔也越來越重，于是政府開始削弱公共住房的投入慢慢轉向利用市場機制解決住房問題。以英國為例，在“購買權”法令（允許公共住房私有化）的推動下，從80年代開始，公共住房數量開始減少，從整個住房市場的三分之一，減少到五分之一[4]。然而由于政府的投入降低，加上中上階層的逐漸搬離，以及城市新貧困階層的進入，經過十幾年的發展到90年代，公共住房社區已經慢慢變成了弱勢群體的聚集區域，由此導致的社會問題開始顯現出來，居住分異現象又重新被歐洲各國政府所重視。

各國政府采取了一些措施來解決這個問題，如改善公共居住區的物質環境，加強公共居住區的社會管理等，以期吸引中高收入階層回搬，但這些政策大多均未達到預期效果。目前歐洲各國主要采取的是住房所有權類型多樣化政策來解決居住分異問題。對于原有公共居住區主要是通過增加私人自有住房的比例來降低公共住房的集中，通常做法是通過拆除部分公共住房改建為中高檔商品房以吸引中高階層遷入。對于新開發區域，往往規定必須配建一定數量的公共住房，如法國政府規定2000年以后新開發的社區必須擁有20%以上的公共住房[4]。

4.2 美國混合居住的發展歷史

4.2.1 20世紀70年代之前

二戰前，由于工業化發展加上嚴重的種族歧視，美國主要城市均出現了比較嚴重的貧民聚集現象，進而產生了大規模的平民窟。但是除了為應對30年代的經濟大蕭條曾短暫建設少量公共住房外，美國政府在混合居住方面幾乎沒有什么建樹。

二戰后，為了應對由平民窟和種族隔離產生的越來越嚴重的社會問題，美國議會于1949年通過了復興公屋計劃，針對最貧困階層建設81萬戶房屋。但是該計劃建造的公共住房大多地處偏遠、配套較差，遠離工作地點，使得貧困群體就業率進一步降低。此外大規模最弱勢的群體聚集于此，造成了更加嚴重的居住分異和種族隔離。

4.2.2 20世紀70年代至今

不合時宜的公共住房建設，不僅帶來了嚴重的社會問題，也使得財政負擔越加嚴重。于是美國議會于1974年通過了住房與社區開發法案，該法案第8部分（Section 8）的規定由直接提供公共住房轉變為向貧困群體提供租房補貼，鼓勵弱勢群體搬遷到條件較好的社區，以緩解嚴重的居住分異問題。這標志著美國的公共住房政策進行了戰略性調整，公共房屋政策全面進入以分散弱勢群體、追求社會混合的新階段。此外美國議會還通過了HOPE（Housing Opportunities for People Everywhere）VI計劃，通過拆除重建、改善“悲傷鄰里”，遷出一部分原有居民，吸引一部分中產階級進入，以實現分散弱勢群體、實現混合居住的目標。但是HOPE VI計劃規模有限卻耗資過于龐大，且項目耗時過長，最終并未起到預期作用。

總體而言，1970 年至今美國的混合居住政策基本沒有重大變化。基本以法案第8部分及衍生計劃的Grautreaux、MTO(Moving to Opportunity)計劃等為主[4]，通過租房補貼來解決居住分異問題。但是由于美國歷史遺留下來的貧困聚集問題較為嚴重，這些計劃并未從根本上解決居住分異問題。

4.3 歐、美國家混合居住政策對我國的啟示

(1)自由市場化的住房政策必然會導致居住分異，應加強政府在住房市場的作用。縱觀歐洲的歷史可以看到，自由市場導致居住分異嚴重（工業革命至二戰前），政府主導混合居住（二戰后至70年代），自由市場導致居住分異抬頭（70年代至90年代），政府主導混居復興（90年代至今）。美國由于自始至終都比較信奉自由市場，加上種族問題嚴重，居住分異的現象更加嚴重，幾乎成為無法解決的難題。

(2)大規模公共住房建設應考慮混合居住。美國的復興公屋計劃，建造了80萬余套公共住房，但是該計劃只針對最貧困人群，結果導致了嚴重的居住分異和種族隔離，一直到現在都無法完全解決。而歐洲二戰后至70年代政府大量建設的公共住房充分注意不同人群的社會混合，居住分異問題小得多。

(3)混合的同時應適當保證同質居住。美國HOPE VI計劃拆除改建“悲傷鄰里”，試圖吸引中高收入階層入住，然而最終效果甚微。歐洲二戰后至70年代在政府的主導下，各社會階層基本實現了混合居住，然而70年代后，大量經濟好轉的居民選擇了遷出，究其原因，問題在于過于強調混合，而忽視了相同階層人群同質居住的社會需求。

5 適合我國大中城市的混合居住規劃模式

5.1我國與歐美國家居住分異比較

美國由于其歷史遺留的貧民窟和種族問題比較嚴重，加上住房政策基本依賴市場（提供租房補貼），居住分異問題一直得不到有效解決，其產生的負面影響越來越明顯，其中涉及到的個人和城市承受了高昂的社會經濟代價[5]。歐洲二戰后由政府主導提供了大量公共住房，居住分異問題大為緩解，雖然1970年后隨著經濟改善的居民遷出公共住房社區，居住分異現象有所抬頭，但問題相對不如美國嚴重。

我國解放后，在計劃經濟體制下，住房基本由國家供給，加上石庫門、胡同、花園洋房等歷史遺留住房內存在普遍的高密度混居現象，居住分異現象并不明顯。盡管改革開放后，隨著居民經濟實力的提高和住房制度全面改革，居住分異現象有所加劇，但歷史的烙印已經深深打下，不會短期內發生質變，居住分異現象遠不如歐美嚴重。當前我國的住房問題可能更多的是房價較高與居住條件有待改善的問題。但是鑒于歐美國家的經驗教訓以及我國目前公共住宅的建設速度，如果不采取有效措施，居住分異問題有可能會發展成為我國城市管理的瓶頸，進而可能會產生諸多社會問題。有鑒于此，混合居住的規劃思想有必要融入我國目前如火如荼的公共住房開發建設當中。

5.2 “社區混合，小區同質”的提出

綜上所知，歐美國家在解決居住分異問題時采取了多種方法，較為有效的方法是基本以混居公共住房和舊區改造為主，這些方法往往過分強調深入鄰里的混合，忽視了同質居住的社會需求，因此當公共住房社區內的居民經濟條件改善后往往選擇遷出，更加貧困的人群隨之遷入，在這種替換機制下，原有的混合社區漸漸演變成了新的貧民窟。因此，本文結合我國特有的“住宅小區”，提出“社區混合，小區同質”的規劃思想。

綜上所知，歐美國家在解決居住分異問題時采取了多種方法，較為有效的方法是基本以混居公共住房和舊區改造為主，這些方法往往過分強調深入鄰里的混合，忽視了同質居住的社會需求，因此當公共住房社區內的居民經濟條件改善后往往選擇遷出，更加貧困的人群隨之遷入，在這種替換機制下，原有的混合社區漸漸演變成了新的貧民窟。因此，本文結合我國特有的“住宅小區”，提出“社區混合，小區同質”的規劃思想。

所謂“社區混合，小區同質”是指在一個規模適中的居住社區中，通過合理的規劃，將滿足中高收入階層需求的商品房小區與解決低收入人群居住的公共住房整合在一起，實現城市各階層在社區層面的混合，同時又不影響同一小區內同質化居住的需求，以期能實現混合居住區的可持續性。

事實上“社區混合，小區同質”并不是一個全新的概念，這種現象在我國并不少見，比如艾丹曾在一篇文章中寫道：“北京舊城里的典型胡同邊上的院子包括經典的獨家獨戶四合院，也包括60多戶的大雜院，居住條件十分多樣化。但除了一些門上的細部處理以外，從胡同本身基本上看不出來哪個院子是高檔的，哪個院子是擁擠破舊的。院子內部的社會差別不影響老百姓和小商小販對胡同的使用，而且這樣的使用也不影響院內的安靜和安全。在北京舊城居住區中，由墻圍起的居住院落與基本的社會穩定性相結合，增加了居住的安全感[10]”。我們可以從中體味出傳統中華文化浸染下中國人內斂的內心世界，這也成為“社區混合，小區同質”能夠實施的重要社會心理基礎。

5.3 “社區混合，小區同質”規劃模式的實施要點

在我國，城市規劃基本上是一種較為強勢的政府行為，這種高效的宏觀空間調控能力為我國大中城市的居住空間規劃提供了必要的制度保障。政府通過整體規劃、土地出讓、公共空間及配套設施建設等行為也許能夠較為有效地實施“小區同質，社區混合”的規劃模式。在微觀方面，具體的規劃要點包括以下幾個主要方面：

5.3.1 慎重選擇建設地點

公共住房建設地點的選擇對于混合居住社區的可持續發展至關重要，但也會影響到地方政府的土地財政。一些動遷成本較大的、位置較好的地塊固然從成本角度考慮不適合建設混合居住社區，但是將公共住房集中建設于地價低廉、地處偏僻之處也未必可取。兩者權衡取舍，筆者建議混合居住社區應以新規劃居住區為主，根據城市發展及規劃要求，凡需要新建設居住區的均強制配建一定比例的公共住房，不專門設置聚居的公共住房居住區；而對于城市核心地區的居住用地則以純粹商品房為主，避免地方政府土地財政負擔過大。

5.3.2 強制性規定新建居住區公共住房配建比例

新建居住區公共住房配套指標作為政府控制社會資源的一種手段，可以對住宅市場中存在的市場失靈進行糾正，保證社會公平。這種做法在國外并不鮮見，除上面提及的法國曾規定新建居住區必須有20%以上的公共住房外，美國HUD(Department of Housing and Urban Development)曾規定混合居住社區公共住房比例應在20%～60%之間[11]。

在具體配建比例方面，可根據不同地塊進行具體規劃，但不宜低于20%，一則公共住房覆蓋的市民范圍基本上是社會中收入處于最后20%的人群，二則比例過低則失去了混合居住的意義。建設主體可以有一定的靈活性，在同一居住區內商品房、公共住房可分別由開發商和政府進行建設；也可以在土地出讓時規定由開發商進行全部開發，政府對公共住房的規劃設計、建設施工進行監控。

5.3.3 完善社區公共服務設施、共享社會資源，加強交往空間設計

目前我國新規劃居住區大多經過了科學的規劃，具有一定的前瞻性。景觀、教育、醫療、商業、娛樂等公共配套設置，在規劃中一般都有一定的考慮。這為我國實行“社區混合，小區同質”的規劃模式創造了有利條件，但是我們仍然應當注意這些配套設施的布置和定位，讓這些配套能夠為整個混合社區服務，避免將公共住房排除在外。

在混合社區內，公共服務配套設施除了具有服務社區、便利居民生活的功能外，更加具有促進階層間交往融合的功能。比如菜場，窮人和富人都會在這里出現，同樣買菜，同樣做飯；再比如學校，同一社區內各個階層的下一代能夠在同一間教室內，上同一門課，讀同一本書，共同成長，留下共同的的回憶。因此在混合社區的建設過程中，政府部門宜加強對配套設施和公共交往空間的規劃管理，保證交往空間的兼容性、可達性、偶遇度和舒適度，促進階層間的交往融合。

5.3.4 控制單個小區規模

我國新規劃居住小區往往存在規模過大的問題，占地面積高達20～30hm2的小區并不鮮見，小區內部環境的營造固然是好了，但街區卻變得過于龐大，不利于混合社區內各小區之間的社會交往。此外，我國居住小區普遍存在著封閉式管理的特點，步行基本也主要發生在小區內部，居民往往選擇待在家里而不愿意參與到城市生活當中，這更加不利于混合社區內各階層的社會交往。單個小區規模變小也更加便于公共住房在混合社區內的布置，促進混合社區的均質分布。

5.3.5 單體建筑、設施的感觀差異不宜過大

公共住房小區主要用以解決城市貧困階層的住房問題，但這并不必然意味著公共住房就是低檔廉價的代名詞。如果公共住房在建筑外觀、景觀資源等硬件方面與商品房差異過大，必然會引起居住其間的居民產生自卑感甚至是隔離感，進而有可能產生階層間的仇視心理，從而失去了混合居住社區的社會意義。此外，公共住房與商品房品質差異過大也會影響到混合社區作為一個整體的品質，可能會降低商品房對中高收入階層人群的吸引力，達不到“社區混合”的目的。因而作為一種福利制度，政府應對公共住房小區有所補貼，規劃設計要有一定的前瞻性、舒適性。

筆者建議混合社區內的各個小區在建筑風格、建筑立面上保持一定的連續性、相似性，內部景觀環境也不宜差距過大。但是如果公共住房與商品房完全一致的話，政府的財政負擔也大為增加，對支付了高昂價格的商品房住戶也不公平。因此可以限制公共住房的套內面積，既滿足貧困階層的基本需求，又適當拉開公共住房與商品房的差距，同時也提高土地利用效率，降低政府財政投入。另外還可以在物業管理等軟性指標上拉開差距，優質優價來滿足不同層次居民的需求，使不同收入階層的居民能在同一片社區里安居樂業、共同生活。

6 結語

混合居住是解決居住分異問題的一種方法。但是我們應當意識到，產生居住分異和貧困聚集的根本原因是社會經濟發展的不平衡，混合居住只能起到緩和作用，無法從根本解決問題。而對于“社區混合，小區同質”規劃模式的研究，筆者也只是建立在文獻研究的基礎上，從理論角度提出解決辦法，其有效性尚需驗證。從研究的綜合性來說，混合居住又是一個涉及到社會學、心理學、經濟學、城市管理學、規劃學等多學科的課題，本文也僅僅試圖在規劃方面進行一些探討，在我國今后的大規模公共住房建設中有所考慮。

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