工業廠房改建園區工程項目的建設管理問題與對策

■ 倪傳仁 Ni Chuanren

0 前言

工業廠房改建園區工程項目一般是將舊廠房改造為辦公、商業或文化傳媒用房，所以又稱創意園區項目。與拆除原廠房建新房相比，工業廠房改建園區工程項目具有施工工期短，成本低等優點。近年來各地推進開發的創意園區項目改造了老廠房，提高了原廠房的使用價值，推動了企業改制，盤活了國有資產，使之保值增值，因此工業廠房改建園區工程項目符合各地招商引資的要求和產業發展方向，推進了各地區域經濟建設的發展(圖1)。但同時，由于工業廠房改建園區工程項目涉及土地使用性質的改變、規劃的變動、建筑結構的變動等，工程項目的審批程序復雜。一些建設責任主體規避有關法定程序的做法，在帶來了一系列法律問題的同時，也給工程的安全質量帶來了隱患，應當引起有關政府部門的高度重視。

圖1 經改建的工業廠房

1 當前工業廠房改建園區改建過程中存在的問題

上海市某區自1997年以來報監的工業廠房改建園區工程項目有15個，目前，雖經多方努力，仍有4個工程項目未能辦理竣工驗收或備案，從中反映出工業廠房改建園區工程項目存在的問題，歸納起來主要如下：

1.1 建設單位在辦理建設程序時的問題

(1)由于工業廠房改建園區工程項目中的工業廠房土地性質屬于工業用地，改造后的土地性質發生了改變，成為商業用地或商辦等其他用地，需辦理相應的土地使用性質的變更。由于變更又涉及規劃和房地管理部門的相關要求，因此手續復雜，還會產生一些交易費用，建設單位往往不愿辦理。

(2)由于工業廠房改建園區工程項目往往改變外墻的立面，有的還涉及在建筑物中加層、結構變動或者功能性變動，改變了規劃的原有要求，甚至增加了建筑面積，影響了規劃中容積率的要求，規劃審批面臨瓶頸。

(3)受原有建筑物當時設計標準的限制，工業廠房改建園區工程項目往往在消防、防雷、節能改造時常遇到手續申辦困難。

(4)由于建設單位想要規避正常的改建擴建建設程序的一些要求，有資質的正規設計單位不愿設計，即使正規設計單位愿意設計，審圖機構也無法出具審圖合格的意見，建設單位無法獲得合法的施工文件。

1.2 建設單位的一些違規做法

(1)正因為有以上的一些問題，建設單位難以按正常途徑辦妥建設工程的手續，但是如果不辦理施工許可證，會受到周邊居民的舉報和阻撓，將導致工程無法進行，為了能給工程披上“合法的外衣”，導致許多建設單位產生“走捷徑”、“打擦邊球”的想法，他們的方法往往是用裝飾工程報監，這種方法逃避了土地、規劃、施工圖審圖和其他監管部門的審批。建設單位的目的非常明確，由于房產證在手，只要能夠施工，工程驗收通過與否對他們已沒有意義，他們寧可挨罰，也要把工程完成，投入使用是他們的最終目的。

(2)建設單位經常利用“兩套施工圖”來逃避監管，一套是為了應付監督部門的所謂不改變結構的裝飾圖紙，一套是改變了結構的實際施工圖(圖2)。實踐中增加樓梯、增加樓層、擅自拆除承重墻的現象較為普遍，當然，這種實際施工圖由于是違規的，也就無法通過正規審圖。

(3)由于工程項目本身是違規的，因此，一些有資質的施工單位不愿施工，建設單位就找一些低資質或沒有資質的施工單位進行施工，施工質量和施工安全都得不到有效保證。

1.3 建設單位違規做法的后果

(1)破壞了國家正常的土地、規劃等法制秩序，引發信訪和投訴，有的還會引起一些糾紛，將耗費許多行政管理資源來進行事后處理；也為今后的房地產交易帶來了問題。

(2)由于設計、施工問題嚴重，消防、結構安全、建筑節能等一系列問題將會出現，導致工程無法通過工程驗收。使用單位往往不驗收或不通過驗收就使用，會因房屋的結構安全、消防隱患等情況給使用帶來一系列安全問題，甚至有可能會產生災難性的事故。

2 建議

由于來自各方面利益的驅動，工業廠房改建園區工程項目手續無法按正規的程序進行辦理，政府的建設行政主管部門因此也無法對違規的工業廠房改建園區工程項目的前置程序和施工過程進行控制。實踐中，政府的建設工程安全質量監督部門往往因依法行政使工業廠房改建園區工程項目無法進行竣工備案而受到指責，成為阻礙區域經濟發展的“替罪羊”。

為使工業廠房改建園區工程項目能順利推進，促進經濟又好又快的發展，結合工業廠房改建園區工程項目在程序上的困難，特建議如下：

2.1 盡快出臺“工業廠房改建園區工程項目管理辦法”

結合我國經濟發展的實際，相關政府行政管理部門應一起針對工業廠房改建園區工程項目研究相應的管理辦法，盡快出臺“工業廠房改建園區工程項目管理辦法”，該辦法中應當對工業廠房改建園區工程項目的規劃，土地性質的改變，報建、報監辦法等作出規定，辦法中應面對現實，尊重歷史，使工業廠房改建園區工程項目在程序上有可行的途徑；使政府各職能部門在各自職能范圍內能依法提供優質服務和管理；使建設單位可以依法辦理工業廠房改建園區工程項目的建設手續，確保建設工程安全質量全面受控。

2.2 加強各相關部門的執法監督力度

對未依法辦理相關建設手續的工業廠房改建園區工程項目，政府各職能部門應該按“六無工程”對待，該處罰的要處罰，該拆違的要拆違，該恢復原狀的應當責令恢復原狀。只有讓違規的工程項目不能建設、不能使用，才能真正從源頭上解決工業廠房改建園區工程項目的違規操作；才能真正杜絕工業廠房改建園區工程項目的安全事故的發生；才能真正做到保一方平安，讓群眾滿意，讓政府放心。

2.3 參與建設各責任主體應加強法治學習，依法辦理相關手續

法律法規有規定的，參與建設的各責任主體應當按法律法規的規定履行其法律義務。

建設單位應當清醒地認識到：在城市中進行建設的工業廠房改建園區工程項目，依照《中華人民共和國城市規劃法》和其他城市規劃的法律法規，應當報當地地方城市規劃行政主管部門審批，否則，所建設的工程就是違章建筑，其法律后果可能是被城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物。因此，在城市中建設工業廠房改建園區工程項目，建設單位必須辦理城市規劃的相關手續。

涉及結構變動的施工圖，應當由原設計單位或有資質的設計單位進行設計，需要對原建筑進行房屋檢測的，建設單位還應委托房屋質量檢測單位進行房屋安全、質量等檢測。施工圖應當由審圖機構進行審圖，一般情況下，經審圖機構審圖的施工圖才是合法的施工圖，是辦理相關手續和工程承發包的依據之一。經審圖機構審圖的施工圖如有變更，應當按有關規定辦理手續。

建設單位應當遵守《中華人民共和國建筑法》和其他有關法律法規的有關規定，依法進行招投標，依法將工程發包給有資質的施工單位施工，依法辦理施工許可證，向當地建設行政主管部門辦理報監手續，接受當地建設行政主管部門的依法監督，工程竣工時要依法組織竣工驗收。

參與工程建設的施工單位、監理單位、設計單位等責任主體在工程建設中應當按照相關法律法規和有關規定進行工程建設。

3 結語

工業廠房改建園區工程項目如果依法依規進行建設，一定會繁榮當地的經濟建設，但是，處理不好，會引發一系列的問題，甚至會引起社會矛盾。要做好這個工作，需要相關各方的共同努力。