厘清權(quán)力的邊界

李軍鵬

權(quán)力邊界問題成為焦點中的焦點

今年正值鄧小平“南方談話”發(fā)表20周年，深化改革開放成為社會各界關(guān)注的焦點問題。正如溫家寶總理在《政府工作報告》中指出的:“改革開放是決定中國前途命運的正確抉擇。必須以更大決心和勇氣繼續(xù)全面推進經(jīng)濟體制、政治體制等各項改革，破解發(fā)展難題?！?/p>

其中，權(quán)力邊界問題已成為焦點中的焦點。《政府工作報告》在闡述改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的時候概括了五大關(guān)系：政府與市場關(guān)系；中央與地方及地方各級政府間財政分配關(guān)系；城市與農(nóng)村的關(guān)系；經(jīng)濟與社會發(fā)展的關(guān)系；政府與公民和社會組織的關(guān)系。這五大關(guān)系的核心也就是厘清權(quán)力的邊界。

權(quán)力邊界主要指行政權(quán)力的邊界，也就是行政權(quán)力的職能、管理范圍及其與其他權(quán)力、權(quán)利之間的關(guān)系。行政權(quán)力的邊界，根據(jù)各種權(quán)力關(guān)系或權(quán)利關(guān)系來確定。一般而言，主要有憲政意義上的立法權(quán)力與行政權(quán)力的界限；行政法意義上的“法無規(guī)定不能作為，法有規(guī)定不能不作為”的法律界限；政府與市場的邊界，公法權(quán)力不能侵犯私法權(quán)力；政府與社會的邊界，行政權(quán)力不能干預(yù)社會自治管理，社會自組織權(quán)力不容公權(quán)力侵犯；政府與公民關(guān)系的邊界，公民權(quán)利是行政權(quán)力不能侵犯的領(lǐng)域；組織法意義上的行政權(quán)力邊界，上級政府與下級政府的權(quán)限劃分、政府職能與部門權(quán)限劃分。

我國又到了以深化改革開放推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要歷史關(guān)頭。能否以超凡改革勇氣打破各種既得利益格局，廓清權(quán)力邊界，完善各項現(xiàn)代國家管理與治理制度體系，決定著未來我國能否成為發(fā)達國家，能否實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

為什么要厘清權(quán)力邊界？

權(quán)力邊界問題何以成為社會關(guān)注的焦點問題？這與我國當(dāng)前所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段具有緊密聯(lián)系。2011年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達47.2萬億元，人均國民生產(chǎn)總值達到5550美元左右，進入了上中等收入國家的行列。根據(jù)發(fā)展趨勢、國際慣例、收入增長、物價漲幅和幣值升值等因素綜合考慮，未來40年我國的人均國民生產(chǎn)總值將以每年約1000美元的速度提升，到2025年達到人均GDP約1.8萬美元，進入高收入國家行列；到2050年達到約4.8萬美元，成為中等發(fā)達國家。這標(biāo)志著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個從上中等收入國家邁向高收入國家的新的歷史階段。這一歷史階段對行政權(quán)力運行有著新的更高要求。

權(quán)力邊界問題已經(jīng)成為我國政治體制改革、社會體制改革、行政體制改革、經(jīng)濟體制改革四大改革的交匯點與中樞環(huán)節(jié)，對整個經(jīng)濟社會發(fā)展具有決定性影響。因此，確定權(quán)力邊界是中國當(dāng)前推進改革向縱深發(fā)展的首要任務(wù)。

權(quán)力邊界問題是以人為本、滿足人民群眾社會公共需求的關(guān)鍵問題。隨著人民群眾基本生活問題的解決，人民群眾的公共需求日益從物質(zhì)需求向文化需求、公共參與需求、創(chuàng)新需求升級，社會公共需求的層次與水平有了很大提升。對于這一根本變化，政府機關(guān)應(yīng)該查微知著，及時適應(yīng)與回應(yīng)。

2011年，我國政府公共財政收入達10.37萬億元，增長24.8%。隨著我國公共財政收入的急劇增長，人民群眾對財政收入透明、公平、有效分配的愿望日益增長。隨著公共權(quán)力對社會經(jīng)濟生活的影響日益加劇，社會利益結(jié)構(gòu)日益固化，人民群眾對參與公共事務(wù)的熱情日益高漲。怎樣使政府不缺位、不越位，同時又準(zhǔn)確定位、到位，是時代賦予的新課題。

權(quán)力邊界不能由行政機關(guān)自己確定，必須以權(quán)力約束權(quán)力，以權(quán)利約束權(quán)力，以更大決心和勇氣繼續(xù)全面推進經(jīng)濟體制、政治體制等各項改革，才能在動態(tài)中確立正當(dāng)?shù)男姓?quán)力邊界，建設(shè)服務(wù)、責(zé)任、法治、廉潔政府。

權(quán)力邊界不清之具體表現(xiàn)

政府與市場的邊界不清，政府對經(jīng)濟的微觀干預(yù)依然過多。以各種審批、準(zhǔn)入、報備等微觀控制手段，掌握微觀主體進入市場的規(guī)模與方向；沒有自覺控制國有企業(yè)的經(jīng)營領(lǐng)域與范圍，在廣泛的競爭性領(lǐng)域事實上形成了國進民退、行政壟斷、與民爭利的局面；以各種補貼、政策優(yōu)惠、財稅激勵等手段，以確定技術(shù)路線、發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)與方向的方式，深度介入與誘導(dǎo)微觀經(jīng)濟主體的微觀經(jīng)濟活動；直接以行政命令的方式進行經(jīng)濟活動，如下發(fā)紅頭文件要求干部買本地生產(chǎn)白酒、啤酒、到本地旅游開發(fā)區(qū)旅游消費等等；在一些關(guān)鍵性的經(jīng)濟領(lǐng)域保持強力行政控制，在金融、鐵路等領(lǐng)域排斥民間資本進入。

政府自身定位不清、責(zé)任不明，導(dǎo)致政府職能、管理制度、管理方式與管理范圍的邊界模糊。政府做了大量不屬于職能范圍的事情，而本應(yīng)政府全力承擔(dān)的市場監(jiān)管、公共服務(wù)責(zé)任卻問題頻生、步履遲緩。政府部門之間責(zé)任不清，邊界不清，在市場監(jiān)管、公共服務(wù)等方面，涉及的政府部門都在4個以上，市場監(jiān)管還實行分段監(jiān)管、各管一段的管理體制，看似分工明確，其實為相互推諉扯皮奠定了體制性基礎(chǔ)。

上下級政府之間的職能與責(zé)任缺乏明確劃分，中央政府與省級政府財權(quán)充沛而本身并不負責(zé)公共服務(wù)的具體執(zhí)行職能，縣級及以下基層政府具體負責(zé)公共服務(wù)的執(zhí)行職能而財權(quán)稅權(quán)少，導(dǎo)致為人民群眾的公共服務(wù)供給不足。而在政府財政使用上，以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，以行政事業(yè)費為主體的財政預(yù)算管理體制弊端日益顯現(xiàn)，各種不透明、鋪張浪費，使寶貴的財政資源受到損耗。

政府與社會的邊界不清。由于產(chǎn)權(quán)界定不清，不少行政機關(guān)與公務(wù)員在征地拆遷方面與一些群眾存在矛盾與沖突；政府社會權(quán)威過于集中，使社會組織與中介組織發(fā)育不健全，大量應(yīng)該由社會組織協(xié)調(diào)、中介組織裁決的事務(wù)得不到及時解決，使大量矛盾直接集中到黨和政府部門，造成了社會管理的巨大壓力。

行政機關(guān)與立法機關(guān)的邊界不清。在重大事項決策、全民財產(chǎn)收益與分配、預(yù)算審查等方面，行政機關(guān)與立法機關(guān)在權(quán)力行使方面邊界不清晰。例如，立法機關(guān)是最高權(quán)力機關(guān)，而且是決定全民財產(chǎn)與收益分配的最高機關(guān)，全民財產(chǎn)與收益分配之權(quán)應(yīng)歸于權(quán)力機關(guān)。而我國的全民財產(chǎn)與收益分配的權(quán)力事實上是由各級行政機關(guān)甚至由國有企業(yè)自行控制。

國有企業(yè)利潤在扣除社會股東應(yīng)得的分紅后，應(yīng)屬于全體人民的財富，屬于全民財產(chǎn)；國有土地出讓金，扣除相關(guān)設(shè)施建設(shè)費用之后，也應(yīng)屬于全民財產(chǎn)，應(yīng)由立法機關(guān)決定其收益與分配的具體方式。但對運用全民財產(chǎn)形成的國企利潤，每年僅象征性收取幾百億國有資本經(jīng)營預(yù)算，大量全民利潤長期任由其沉淀在國有企業(yè)，歷年所積保守估計已達10萬億元人民幣之巨，這筆巨額全民資產(chǎn)又被國企大量投資于競爭性項目，這種國有企業(yè)與民爭利的局面，廣受社會各界詬病。

大量的土地出讓金，本屬全民財產(chǎn)，也被事實上矮化為“行政收入”，成為地方政府手中支配的財富，也促使一些地方政府置國家宏觀調(diào)控大局與社會和諧穩(wěn)定大局于不顧，與民爭利。

權(quán)力邊界不清影響很大，危害極深，需要引起我們的足夠警惕。邊界不清，對于政府來說，副作用已經(jīng)相當(dāng)明顯。政府運用大量審批、補貼手段進行社會經(jīng)濟管理，形成了許多容易產(chǎn)生權(quán)力尋租的點位，導(dǎo)致腐敗行為的滋生蔓延。個別政府部門以社會整體利益為理由頻頻改變市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則，個別政府機構(gòu)以政府管理便利為手段隨意改變政策，積累下來，就會導(dǎo)致政府公信力的日益喪失，損害政府的民眾認(rèn)同基礎(chǔ)。

對于社會來說，政府過度干預(yù)使市場價格失靈，政府投資對民間資本的擠出效應(yīng)，各項審批對民間投資的限制，使全社會的發(fā)展活力受到窒息。政府重復(fù)投資、不計收益的投資、虧損也繼續(xù)補貼與生產(chǎn)的經(jīng)營方式，降低了整個社會生產(chǎn)率。