曬一曬“預(yù)算報(bào)告”

陳統(tǒng)奎

當(dāng)今中國，公共預(yù)算還不是主流話語，3月6日，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人記者會(huì)，沒有一個(gè)記者問及公共預(yù)算，謝旭人亦未主動(dòng)談及。

全國政協(xié)常委、復(fù)旦大學(xué)教授葛劍雄則注意到，中國沒有明確的財(cái)政年度起止時(shí)間，大多數(shù)財(cái)務(wù)項(xiàng)目要12月25日前結(jié)掉，來年預(yù)算要等到3月人大審批，但年初政府已經(jīng)在花錢，等于財(cái)年已從1月1日開始。“這個(gè)是很不嚴(yán)肅的。”葛劍雄寫提案建議明確財(cái)年起點(diǎn)為4月1日或7月1日。

蔣洪，全國政協(xié)委員，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)，公共預(yù)算研究者，今年他的提案是呼吁“編制一份讓大家都‘看得懂的預(yù)算”。蔣洪做過10年上海市人大代表，他直言因看不懂預(yù)算而投過反對(duì)票。如今他的苦惱是，審議預(yù)算的時(shí)間太短，他曾寫微博抱怨，“我們小組里邊就是一份預(yù)算輪流看，三四十個(gè)人，平均一人5分鐘，這是沒有辦法審議的。”

很遺憾，預(yù)算時(shí)常被穿上“國家秘密”的外衣，而不能與公眾見面。今年財(cái)政部提交的“預(yù)算報(bào)告”，依然沒有向公眾公開。《南風(fēng)窗》記者請(qǐng)代表委員幫忙將“預(yù)算報(bào)告”曬一曬。

“公共安全支出”

近年來，“公共安全支出”預(yù)算越來越被公眾關(guān)注。

“預(yù)算報(bào)告”顯示，“公共安全”2012年預(yù)算數(shù)是7017.63億元，比2011年執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)11.5%。而排在上一位的“國防”2012年預(yù)算數(shù)是6702.74億元。據(jù)此，境外媒體報(bào)道將“公共安全支出”視為“維穩(wěn)費(fèi)”，宣傳2012年中國維穩(wěn)費(fèi)超過軍費(fèi)預(yù)算。財(cái)政部有關(guān)人士出面駁斥了“公共安全支出”等同“維穩(wěn)費(fèi)”之說，同時(shí)告訴公眾，除美國、法國以外，全世界大多數(shù)國家的公共安全支出，都超過軍費(fèi)開支。

根據(jù)“預(yù)算報(bào)告”的名詞解釋，2012年“公共安全支出”的內(nèi)容包括，完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制，穩(wěn)步提高地方政法經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助水平，支持地方特別是中西部地區(qū)化解政法機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)。提高公共服務(wù)和社會(huì)管理能力。加強(qiáng)基層監(jiān)管部門食品檢驗(yàn)檢測(cè)能力建設(shè)，促進(jìn)保障食品安全。根本沒有“維穩(wěn)”這兩個(gè)字眼。中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院反恐研究中心主任李偉則將“公共安全支出”分為兩大類，一類是預(yù)防和應(yīng)對(duì)對(duì)公共安全造成威脅的自然災(zāi)害的經(jīng)費(fèi)，另一類是預(yù)防和應(yīng)對(duì)對(duì)人的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅的各種社會(huì)公共安全事件的經(jīng)費(fèi)。李偉表示，所謂“維穩(wěn)開支”只是其中極少的一部分。

然而“維穩(wěn)開支”究竟占多大比例，依然沒有人說清楚。《南風(fēng)窗》記者采訪了幾位公共預(yù)算學(xué)者、全國人大代表、全國政協(xié)委員，他們都表示“公共安全支出”是一個(gè)敏感問題，而且“預(yù)算報(bào)告”未公布具體預(yù)算內(nèi)容，均表示不清楚。

深圳海歸老板吳君亮因?yàn)橥苿?dòng)公共預(yù)算信息公開而聞名全國，但是他也搞不懂“公共安全支出”的具體內(nèi)涵，“這個(gè)本來是不難搞清楚的東西，只是相關(guān)的信息提供不充分，就是從來沒有釋放這個(gè)信息給社會(huì)。”“公共安全支出”今年又惹“媒體官司”，仍是預(yù)算不透明惹的禍。

“財(cái)政收入增速”

最近幾年財(cái)政收入增速總是不聽預(yù)算的話，連年飆高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算增收，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)年GDP增速，惹來“與民爭(zhēng)利”的質(zhì)疑。

3月6日，財(cái)政部部長(zhǎng)記者會(huì)，部長(zhǎng)謝旭人被問到這個(gè)問題，他給出一個(gè)新的解釋—財(cái)政收入，特別是稅收收入是以現(xiàn)價(jià)計(jì)算，而GDP是以不變價(jià)計(jì)算，如果按照現(xiàn)價(jià)計(jì)算，2011年中國GDP增長(zhǎng)17.4%。換言之，二者不過相差7.4個(gè)百分點(diǎn)。他為這幾個(gè)百分點(diǎn)提供了理由，包括進(jìn)口關(guān)稅大增、把地方政府預(yù)算外資金納入公共預(yù)算和基金預(yù)算來管理等。

不過，謝旭人沒說出的兩個(gè)重要理由是稅收過重和土地收益。全國政協(xié)委員、聯(lián)想集團(tuán)董事長(zhǎng)楊元慶便在政協(xié)分組討論會(huì)上痛批高增值稅。他說，現(xiàn)在已經(jīng)不只是高檔消費(fèi)品國外比國內(nèi)便宜，耐克鞋這些大眾消費(fèi)品也是如此，“我們的聯(lián)想電腦在國內(nèi)沒有辦法賣得不貴，有17%的增值稅必須加到價(jià)格里面，但產(chǎn)品毛利率只有15%。”

土地收益則是一個(gè)公開的秘密。“經(jīng)營城市，土地收入就占了很大的比例，但是它與GDP沒關(guān)系的，土地本來就在那個(gè)地方，不是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，拍賣了就有錢。”全國人大代表、湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇說。

財(cái)政收入增速過高，恰恰反映了一個(gè)社會(huì)財(cái)富流向過度集中的現(xiàn)實(shí)。

“民生賬單”

而今，從總理到地方首長(zhǎng)，每到“兩會(huì)”最樂于亮出的是“民生賬單”。

“預(yù)算報(bào)告”顯示，2012年中央財(cái)政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的民生支出安排合計(jì)13848億元，增長(zhǎng)19.8%。根據(jù)謝旭人的說法，“民生賬單”占全國財(cái)政支出的2/3左右。不過，大家對(duì)“民生賬單”似乎并不認(rèn)賬，民眾的不安全感、痛苦指數(shù)、焦慮感等等負(fù)面情緒反而不斷累積，公共財(cái)政的陽光與民眾直接感受之間并不等值。

蔣洪認(rèn)為，由于具體預(yù)算不公開，一些官員“總是喜歡搞一些形象工程，硬性地讓人民接受一些項(xiàng)目，這些項(xiàng)目也很花錢，但是對(duì)老百姓毫無用處”，因此“重要的是把政府花的錢攤出來，讓大家了解它的具體用途”。

周洪宇則另有診斷，他認(rèn)為，除了政策宣傳工作做得不到家外，民眾之間更看重橫向比較，“不喜歡自己和過去比，只喜歡和別人比，這個(gè)橫向一比較就有落差了”，誰都不能忽視的一個(gè)事實(shí)是，這些年中國的貧富差距是越拉越大了。

今年，周洪宇建議國家統(tǒng)計(jì)局今后同時(shí)發(fā)布三組數(shù)據(jù)：（1）基尼系數(shù)；（2）人均收入的均值、中位數(shù)和眾數(shù)；（3）居民分組收入中各組收入均值及其在全部收入的比重。這樣做，會(huì)逼政府?dāng)U大中產(chǎn)階層的收入，把中等收入的群體做大，否則公布的數(shù)據(jù)會(huì)很難看。

“轉(zhuǎn)移支付”

環(huán)視各國，中央政府轉(zhuǎn)移支付占預(yù)算的比例都沒有中國這般大。

根據(jù)“預(yù)算報(bào)告”的名詞解釋，“轉(zhuǎn)移支付”是中央政府給予地方政府的補(bǔ)助資金。“預(yù)算報(bào)告”顯示，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付高達(dá)45101 億元，增長(zhǎng)13%。其中一般性轉(zhuǎn)移支付22526.19億元，增長(zhǎng)23.1%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付17386.26億元，增長(zhǎng)5.2%。

溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出還要繼續(xù)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例。一般性轉(zhuǎn)移支付有“補(bǔ)齊木桶”、平衡地區(qū)發(fā)展和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的作用，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是愈演愈烈的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象的禍水源頭，降低其比例有利于遏制這種現(xiàn)象。

每年如此大額的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，常被詬病，批評(píng)者還把矛頭指向1990年代初的分稅制改革。2011年，朱镕基回母校清華大學(xué)參加百年校慶時(shí)回應(yīng)稱，“稅收返還（轉(zhuǎn)移支付）的工作做得不好，要靠地方‘跑部錢進(jìn)，求爺爺告奶奶才能拿到，分稅制有缺點(diǎn)，但我負(fù)的責(zé)任不是主要的，因?yàn)槲耶?dāng)時(shí)就說，分稅制改革沒有完，要繼續(xù)進(jìn)行……”

在預(yù)算信息公開推動(dòng)者吳君亮看來，轉(zhuǎn)移支付的問題，毛病就是大家太相信中央政府能夠把所有的事情辦好，不相信地方政府可以自己把事情搞好，也不相信市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量能把所有的行業(yè)搞好，“還是一個(gè)中央政府行政思維的結(jié)果”。

“這種思維不改變，‘跑部錢進(jìn)的現(xiàn)象就不會(huì)消失，會(huì)繼續(xù)下去。照我的看法，這種模式還會(huì)走下去，也就是集中財(cái)力，由中央統(tǒng)一分配，這樣加大對(duì)地方的控制和管理。”蔣洪分析道，“如果預(yù)算公開的話，各個(gè)地方會(huì)之間會(huì)有對(duì)比，相互之間有一個(gè)制約，總歸要有一個(gè)公平的安排，暗箱操作和厚此薄彼的做法可能就會(huì)減少。公開了以后至少會(huì)變得比較公正、公平，也會(huì)比較有效率。”

“一般公共服務(wù)支出”

“預(yù)算報(bào)告”附表11列出的2012年全國公共財(cái)政支出預(yù)算安排情況，列在第一項(xiàng)的是“一般公共服務(wù)”，預(yù)算數(shù)高達(dá)11666.84億元，比2011年執(zhí)行數(shù)增加5%。令人不解的是，“預(yù)算報(bào)告”未對(duì)“一般公共服務(wù)”進(jìn)行“名詞解釋”，很多人都搞不清楚“一般公共服務(wù)”具體指什么，這可是一項(xiàng)比國防、公共安全這兩項(xiàng)支出數(shù)額都大得多的預(yù)算。

吳君亮介紹說，一般公共服務(wù)支出包括很多個(gè)系統(tǒng)，人大、政協(xié)、發(fā)改委等等，各個(gè)系統(tǒng)的行政開支屬于一般公共服務(wù)支出下面的類，類下面還有款，款下面還有項(xiàng)，但這些細(xì)分內(nèi)容“預(yù)算報(bào)告”都沒有列出，比如說政協(xié)委員視察費(fèi)用多少，全國“兩會(huì)”開支多少，公眾都無從得知。

至于社會(huì)高度關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)，“預(yù)算報(bào)告”并沒有提及具體預(yù)算，但有一段話對(duì)社會(huì)關(guān)注予以回應(yīng)：嚴(yán)格控制一般性支出和“三公”經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格控制各種論壇、研討會(huì)、慶典等活動(dòng)和樓堂館所建設(shè)，切實(shí)降低行政成本。

與一般公共服務(wù)支出相關(guān)的概念是行政管理費(fèi)用。多年來人們一直呼吁建設(shè)一個(gè)廉價(jià)政府，行政管理費(fèi)用的膨脹是這些年來一個(gè)突出現(xiàn)象。根據(jù)此次“兩會(huì)”九三學(xué)社中央的一份提案，其中提到行政管理費(fèi)用包含一般公共服務(wù)、外交和公共安全三項(xiàng)。如此算來，2012年行政管理費(fèi)用預(yù)算占財(cái)政支出的比重是15.31%，比2009年降低了3個(gè)百分點(diǎn)左右，雖有進(jìn)步，但比重仍偏高。

有一些地方現(xiàn)在公開預(yù)算，記者發(fā)現(xiàn)，“三公”經(jīng)費(fèi)是列在“其他一般公共服務(wù)支出”一款中。但這并不代表“三公”經(jīng)費(fèi)的真實(shí)數(shù)字，因?yàn)樵跈C(jī)關(guān)賬務(wù)之外，還有其他途徑，比如挪用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)吃喝。政協(xié)委員王玉慶在“兩會(huì)”上也提到，部委和地方政府部門很大一部分“三公”支出是不通過機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)走賬的，大部分都是由下面的事業(yè)單位來承擔(dān)。

蔣洪也提到了同樣的問題：“我可以肯定這些數(shù)字低估了行政管理的支出。為什么呢？因?yàn)樗皇枪苤旅娴暮芏鄦挝宦铮男新殑?wù)的時(shí)候到下面去，都是用下面的錢。很多開支實(shí)際上也轉(zhuǎn)嫁到下級(jí)單位了。現(xiàn)在我們說的只是記在他賬上的這些錢，實(shí)際花費(fèi)的還遠(yuǎn)不止這一些。”

九三學(xué)社中央在提案中指出：“行政成本過高的政府，不是高效率的政府；花錢過多的官員，不是真正能干的官員。”提案認(rèn)為，精打細(xì)算、降低行政成本，同樣應(yīng)該是重要的政績(jī)之一。

“中央政府的責(zé)任”

就中央財(cái)政大支出項(xiàng)目與發(fā)達(dá)國家預(yù)算進(jìn)行比較，可以顯示出差別與距離來。

全國政協(xié)委員、國家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)審議“預(yù)算報(bào)告”時(shí)發(fā)現(xiàn)，社保基金在我國財(cái)政收支中占比過小，“在發(fā)達(dá)國家，這部分比重占到1/3甚至40%，我們用于社保這部分的比重是比較低的，相對(duì)而言用于資本性經(jīng)營的支出比重比較大。”

今年總理《政府工作報(bào)告》首提公共資源收益全民共享，對(duì)此許善達(dá)說，公共資源里面現(xiàn)在最大的資源是國有經(jīng)營性資產(chǎn)，其最后的收益應(yīng)該有一部分要用于全民，最好的辦法就是把國有資產(chǎn)稅后收益切出一部分用于社會(huì)保障體系建設(shè)。閱讀“預(yù)算報(bào)告”時(shí)，記者發(fā)現(xiàn)，在中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出安排里，拿出20.1億元補(bǔ)充全國社會(huì)保障基金，而2011年執(zhí)行數(shù)僅為0.51億，翻了近40倍。

周洪宇則從“公共職能”的角度來理解中央政府的責(zé)任，他注意到，近年來公共職能、公共財(cái)政、公共支出、公共服務(wù)等這些概念慢慢變成常識(shí)，財(cái)政投入的方向也越來越向公眾需求方面靠攏。比如，今后政府促進(jìn)就業(yè)將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而且尤其重要的公共職能，有一天，中國官員們也會(huì)像歐美發(fā)達(dá)國家領(lǐng)導(dǎo)人那樣整天把減低失業(yè)率掛在嘴邊。

“往后，對(duì)于政府來講最重要的是就業(yè)問題，包括結(jié)構(gòu)性就業(yè)的調(diào)整。接下來國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，那么多工人不一定喜歡到東部沿海城市工作了，他們要回鄉(xiāng)就業(yè)等等，這種新型就業(yè)的一些題目就出來了，這個(gè)可能是將來政府要花錢比較多的地方。”