大學(xué)“憲章”須找回大學(xué)精神

熊丙奇

1月9日，教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫霄兵表示，2012年要推動(dòng)所有高校全面啟動(dòng)章程制定或修訂工作，“高校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”

至今有相當(dāng)數(shù)量的高校并沒(méi)有大學(xué)章程，包括北大、清華、復(fù)旦等名校。2010年7月頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。尊重學(xué)術(shù)自由，營(yíng)造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境”。同年復(fù)旦大學(xué)等26所高校被確定為“推動(dòng)建立健全大學(xué)章程，完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的改革試點(diǎn)學(xué)校。

一年時(shí)間過(guò)去，當(dāng)初試點(diǎn)大學(xué)校長(zhǎng)高調(diào)宣稱要通過(guò)章程來(lái)實(shí)現(xiàn)校內(nèi)教育權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、行政權(quán)分離的構(gòu)想，都不見(jiàn)下文。在這個(gè)尷尬背景下，教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》從2012年1月1日起實(shí)施，能對(duì)癥下藥嗎？

章程的靈魂

大學(xué)章程被認(rèn)為是“大學(xué)憲章”。在國(guó)外大學(xué)發(fā)展歷程中，大學(xué)章程是大學(xué)合法設(shè)立的基礎(chǔ)，為大學(xué)的自主辦學(xué)提供了規(guī)范，可以有效防范社會(huì)力量對(duì)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的干擾，同時(shí)也為社會(huì)力量參與辦學(xué)提供法律依據(jù)。

根據(jù)新辦法，“章程草案經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)議討論通過(guò)后，由學(xué)校黨委會(huì)討論審定。章程草案經(jīng)討論審定后，應(yīng)當(dāng)形成章程核準(zhǔn)稿和說(shuō)明，由學(xué)校法定代表人簽發(fā)，報(bào)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)。”這表明，大學(xué)行政部門是制定大學(xué)章程的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

不過(guò)，學(xué)校行政能去規(guī)定舉辦者、教育主管部門在管理學(xué)校中的行為嗎？

拿人事權(quán)來(lái)說(shuō)，目前公辦學(xué)校的校長(zhǎng)，都是由上級(jí)主管部門選拔任命的，在校長(zhǎng)、書記人選宣布之前，大學(xué)教授、學(xué)生連知情權(quán)也沒(méi)有，更別提參與選拔了。去年底，教育部決定對(duì)兩所部屬高校——西南財(cái)經(jīng)大學(xué)和東北師范大學(xué)的校長(zhǎng)實(shí)行公選，并表示要在面試答辯環(huán)節(jié)進(jìn)行民意測(cè)評(píng)，這種選拔方式略有進(jìn)步，可是，如果選拔委員會(huì)的人員全部是政府部門的官員，那么，在初選一關(guān)，就把政府部門認(rèn)為不合適的人選排除在之外了，而在民意測(cè)評(píng)環(huán)節(jié)，如果測(cè)評(píng)意見(jiàn)不當(dāng)場(chǎng)公布，測(cè)評(píng)就極有可能只是走形式。

一所學(xué)校選拔校長(zhǎng)，屬于學(xué)校的自主權(quán)，應(yīng)由學(xué)校自主確定選拔校長(zhǎng)的方式和標(biāo)準(zhǔn)。這次新辦法對(duì)此規(guī)定，“章程應(yīng)規(guī)定，學(xué)校負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生與任命機(jī)制”。可教育部對(duì)此的解釋是，校長(zhǎng)和書記任命會(huì)有另外規(guī)范予以規(guī)定。孫霄兵表示，“高校章程是否寫入有關(guān)高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部的遴選問(wèn)題，要看各個(gè)學(xué)校的意愿”，但他個(gè)人估計(jì)在章程中予以明確的會(huì)比較少。這意味著，全國(guó)各高校花大力氣制定的章程，基本上都不會(huì)觸及舉辦者的義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任這一核心問(wèn)題。失去了這一靈魂的章程，也就空有其名了。

財(cái)權(quán)也是如此。政府對(duì)公辦高校有投入的義務(wù)，但卻不能因?yàn)橥度耄桶迅咝Ｗ鳛樽约旱南聦伲苯訁⑴c學(xué)校的辦學(xué)。現(xiàn)實(shí)是，政府部門通過(guò)撥款，把幾乎所有辦學(xué)權(quán)都掌控在自己手中。具體的方式，就是實(shí)行行政審批和行政評(píng)估，并把審批和評(píng)估與撥款聯(lián)系在一起。為此，要落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，就應(yīng)該明確政府的投入義務(wù)，以及限定政府在投入之后的管理行為。這顯然不是高校所能為的，如果高校能為，也就不會(huì)存在沒(méi)有辦學(xué)自主權(quán)，為了向政府要經(jīng)費(fèi)，不得不向權(quán)力獻(xiàn)媚的情形了。

高校行政化，除了表現(xiàn)在政府和學(xué)校的管理上，還體現(xiàn)在學(xué)校內(nèi)部的運(yùn)行中。大學(xué)內(nèi)部目前均由行政主導(dǎo)教育和學(xué)術(shù)資源的配置，所謂行政權(quán)、教育權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)不分。權(quán)力通吃情況十分嚴(yán)重。通過(guò)大學(xué)章程，重新界定行政權(quán)和教育權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)，十分必要。

不正常的集體沉默

新辦法要求，“章程草案應(yīng)提交教職工代表大會(huì)討論。學(xué)校章程起草組織負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)就章程起草情況與主要問(wèn)題，向教職工代表大會(huì)做出說(shuō)明。”“章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則，以及議事程序等，維護(hù)師生員工通過(guò)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)參與學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)的民主決策、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利。”

問(wèn)題是，是否有獨(dú)立發(fā)揮作用的教職工代表大會(huì)？

眾所周知，這些機(jī)構(gòu)在高校，大都成了擺設(shè)和工具，教職工代表并非經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，往往為行政委派、安排；再有，大學(xué)能否按章程的要求，在學(xué)校設(shè)立能發(fā)揮作用的教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)，以及怎樣保障學(xué)校行政聽(tīng)取教師、學(xué)生的意見(jiàn)？在2010年年底復(fù)旦大學(xué)宣布制定大學(xué)章程之后，媒體在復(fù)旦校內(nèi)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，復(fù)旦大學(xué)上下對(duì)擬議中的大學(xué)章程保持集體沉默。這顯然不是正常的制定大學(xué)章程的狀態(tài)。但這種狀態(tài)恰恰是現(xiàn)在大學(xué)治理的正常態(tài)。中國(guó)大學(xué)的治理，是行政治理，而不是法人治理。

在國(guó)外公辦大學(xué)，學(xué)校有由政府官員、立法機(jī)構(gòu)成員、大學(xué)校長(zhǎng)、教師代表、學(xué)生代表、校友代表和社會(huì)賢達(dá)共同組成的大學(xué)理事會(huì)，負(fù)責(zé)制定大學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略，校長(zhǎng)的遴選也是在大學(xué)理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。因此，校長(zhǎng)對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，也就是對(duì)具體辦學(xué)負(fù)責(zé)，對(duì)師生負(fù)責(zé)。而中國(guó)大學(xué)的內(nèi)部決策，通常由校長(zhǎng)辦公會(huì)進(jìn)行，而校長(zhǎng)是由上級(jí)主管部門選拔、任命的，其辦學(xué)當(dāng)然要對(duì)考核、評(píng)價(jià)自己的上級(jí)部門負(fù)責(zé)，也就是對(duì)政績(jī)負(fù)責(zé)，而不可能對(duì)教育負(fù)責(zé)。這是大學(xué)校長(zhǎng)沒(méi)有教育家精神，大學(xué)失去大學(xué)精神的根源所在。

今天制定大學(xué)章程，如果大學(xué)沒(méi)有能參與決策、監(jiān)督的教職工和學(xué)生組織，就應(yīng)該組建。否則，大學(xué)章程代表的只是行政者的意圖。從已經(jīng)啟動(dòng)制定大學(xué)章程的學(xué)校看，制定大學(xué)章程并不順利，原因就在于受制于現(xiàn)在的行政主導(dǎo)機(jī)制。

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督大學(xué)章程

10年前實(shí)施的《高等教育法》雖明確規(guī)定大學(xué)須有章程，卻未得到執(zhí)行。

為此，新辦法對(duì)大學(xué)章程的執(zhí)行做了規(guī)定，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對(duì)違反章程的管理行為、辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴。”“高等學(xué)校的主管教育行政部門對(duì)章程中自主確定的不違反法律和國(guó)家政策強(qiáng)制性規(guī)定的辦學(xué)形式、管理辦法等，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可；對(duì)高等學(xué)校履行章程情況應(yīng)當(dāng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；對(duì)高等學(xué)校不執(zhí)行章程的情況或者違反章程規(guī)定自行實(shí)施的管理行為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正。”不得不說(shuō)，依照規(guī)定的要求去執(zhí)行章程，章程很難得到執(zhí)行。

如果校領(lǐng)導(dǎo)違反章程，被制定的專門機(jī)構(gòu)有權(quán)調(diào)查、處理嗎？比如，按照章程，學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)校的最高學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立啟動(dòng)對(duì)學(xué)術(shù)不端的調(diào)查、處理，如果該學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)力被學(xué)校行政架空，是應(yīng)該追究學(xué)校行政機(jī)構(gòu)的責(zé)任的，但這由誰(shuí)來(lái)追究？假如學(xué)術(shù)委員會(huì)要調(diào)查針對(duì)校長(zhǎng)的學(xué)術(shù)不端檢舉，可校長(zhǎng)從中阻攔，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立啟動(dòng)調(diào)查嗎？按照目前大學(xué)的架構(gòu)，恐怕還是由行政說(shuō)了算。

此外，如果主管行政部門違反章程的規(guī)定，越權(quán)干涉學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，這由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)？在章程中，這根本就沒(méi)有涉及。而這恰是落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。事實(shí)上，如前所述，在大學(xué)制定章程時(shí)，教育主管部門其實(shí)已經(jīng)在違反《辦法》，比如對(duì)大學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生另作規(guī)定，可是，對(duì)于這種行為，卻無(wú)從問(wèn)責(zé)。大學(xué)章程制定是一件關(guān)乎中國(guó)真正建立現(xiàn)代大學(xué)制度的大事，絕對(duì)不僅是大學(xué)或教育主管部門的事，應(yīng)該引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注和輿論監(jiān)督，才能健康推進(jìn)各大學(xué)制定好章程并能執(zhí)行好章程。

既然是大學(xué)憲章，就應(yīng)該經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的立法程序，讓其真正成為法律。由學(xué)校行政主導(dǎo)起草，再報(bào)主管部門審批而制定的大學(xué)章程，說(shuō)到底，只是行政規(guī)章，根本不具備法律效力，管不了政府的辦學(xué)行為，也得不到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可——未來(lái)即便有大學(xué)章程，學(xué)生被開除，照樣可以上法院告學(xué)校，法院不會(huì)依據(jù)大學(xué)章程，而只會(huì)依據(jù)有法律效力的《教育法》和《高等教育法》——也就無(wú)法確立學(xué)校的自主辦學(xué)地位。

從立法效果來(lái)看，只有將大學(xué)章程提交全國(guó)人大（對(duì)于目前的部屬大學(xué)）或地方人大（對(duì)于目前的省屬高校）討論、審議，通過(guò)立法程序，才能明晰舉辦者、主管教育行政部門和辦學(xué)者、教育者、受教育者的權(quán)責(zé)關(guān)系，也才能促使主管教育行政部門把相關(guān)權(quán)力下放給高校，以及調(diào)整大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系。這才是真正制定大學(xué)憲章的樣子。

否則，大學(xué)章程在大學(xué)里會(huì)有兩種走向。一種走向是，大家裝模作樣，按照模版更改一下校名和若干詞匯的表達(dá)，然后就宣稱本校有大學(xué)章程了，這可能會(huì)成為大多數(shù)學(xué)校的做法。另一種走向是，大學(xué)真想制定能管用的章程，可無(wú)從下手。