新型城鎮化的抉擇

邢少文

30多年的時間里，市場化這只大手把鄉土中國推向了城市中國，計劃經濟體制的逐步撤退，創造了中國歷史上最大規模的人口遷徙。而眼下，這個歷史進程正在加快。

從“上山下鄉”，到“城市領導農村”，再到“小城鎮、大戰略”，后至發展大型城市，中國在城鎮化道路上曾經歷過政策與思想上的搖擺與爭議，但歷史的進程并不盡為人的意志所改變。如今，建設新型城鎮化的政策又被官方和學界轟轟烈烈地推出，它與20年前的中小城鎮發展戰略有著什么樣的不同之處？新的改變的推手又來自何方？

市場的選擇

自上世紀80年代至本世紀初，“小城鎮，大戰略”一直是中國城鎮化的發展戰略，“嚴格控制大型城市，合理發展中等城市，積極發展小城市”基本上是這20年中的主要思路。

但市場規律發生了作用，在這20年中，大城市的工業化與人口聚集效應越來越明顯，成為中國經濟增長的主要引擎，并由大城市帶動和輻射中小城市，形成“城市群”的格局。不過，政策上的調整要來得慢一些，直至前些年，積極發揮大型城市的輻射和帶動作用的城市化策略，才正式被確定下來。

現在，城鎮化的重點發展戰略又即將被重新改寫，在2012年的中國《政府工作報告》中，提出了依托縣城和縣域中心鎮的新型城鎮化，以新型城鎮化作為中國經濟新的增長點的發展策略在高層中屢被提及。

這與當初社會學家費孝通所提出的“小城鎮，大戰略”似乎有著相近的思路—同樣是在戶籍制度的束縛下，農民離鄉不離土，參與中國工業化進程。所不同的是，中國今日的經濟結構與社會結構已滄海難復桑田，城鎮化戰略的內涵也已相應發生了變化。

“小城鎮，大戰略”最終被迫放棄的原因，在于農村工業化道路的失敗。被設計為小城鎮發展推動力的農村集體企業和鄉鎮企業在市場競爭中解體和凋弊，它們非集聚式的布局，導致占有太多的寶貴土地，工業污染物不能集中而有效處理，而金融、物流、信息、技術和人才服務都不容易獲取聚集效應所帶來的生產成本降低和專業化分工。

各種資源要素源源流向了在地理位置和政策上更具有優勢的沿海地區，工業化推動城市化，形成沿海地區的城市群落。不過，大工業，大城市的發展走到今天，也在面臨著種種瓶頸，市場的選擇又再一次發生了改變。

沿海城市工業化以出口導向型工業為主，中國制造創造了中國經濟10多年高速增長的奇跡，也為農村大量剩余勞動力提供了一個出口。但隨著金融危機的到來，出口型企業備受重創，外需市場疲軟，以歐美國家為主的出口體系面臨著歷史性的轉折。

更為深遠的變化不僅于此，沿海地區的“民工荒”在過去幾年中年年都發生，“人口紅利”在經過代際的替換和勞動收入的緩慢增長之后，勞動力市場已經發生不可逆轉的變化，極為廉價的勞動力供應過盛時代已遠去。而工人離鄉離土的大生產模式則造成了更為嚴重的社會問題，農村空巢化和留守兒童問題是中國經濟發展中付出的極大代價。

另一方面，攤大餅式的城市化發展策略使得城市工業用地緊張，土地、能源、原材料、環保等各種生產成本不斷高漲，傳統型制造業在大城市的空間日益逼仄，在內外交困之中，產能過剩問題嚴重，城市的工業化體系也面臨著變革。

產業轉移的大潮出現了。最為典型的莫過于全球最大的OEM制造商富士康，高峰時其深圳工廠擁有40萬員工，現在已逐步向河南、四川等地的中小城市轉移。在珠三角和長三角，一些傳統型產業不再受城市管理者的青睞，那些關于環保、貸款、稅收的優惠政策被取消，中西部中小城市政府則紛紛接納這些產業，縣域中的工業園越來越多。與之相對應的，則是制造業工人返鄉潮的出現。

仿佛是一個輪回，20多年前，“離土不離鄉”的初衷是一種無奈，就地城鎮化違背了工業化推動城市化的規律，小城鎮與大城市發展速度的日漸懸殊，證明了計劃調控的城鎮化是無源之水。而如今，經濟結構的變化，中小城鎮基礎設施建設的日漸完善，制造成本上的差異，其對產業的吸引力和黏性凸顯，以工業化為依托的新一輪城鎮化時機，也隨之到來。

緩慢的原因

30多年來，中國的城鎮化速度放在國際視野中，或是驚人的，但與其全球第二大經濟體的體量對照，這樣的城鎮化過程是存在諸多問題的。

按照國家統計局的數據，至2011年末，中國總人口近13.5億，城鎮人口占51.27%，約為6.91億，城鎮人口首次超過農村人口。但51.27%城鎮化率被批評為不真實，原因在于有1.6億的外來務工人員并非城鎮戶籍人口，并未真正融入城市之中，如果考慮到這一點，中國的城鎮化率還不到40%。這些漂浮的人群，影響了中國城鎮化的成效，也是城鎮化能否成為新的經濟增長點的關鍵因素。

有研究認為，在中國近10年年均10%的經濟增長率中，城鎮化率貢獻了3個百分點，而每提高一個點，新增投資需求達6.6萬億元。城鎮居民與農村居民對消費拉動的作用也相差很大，以2010年為例，中國城鎮居民人均消費性支出是13471元，農村居民人均生活消費支出是4382元，城鎮居民較農村居民多消費9089元。城鎮化對于拉動經濟的效用，毋庸置疑。

但問題在于，由于戶籍和福利屬地化的行政管理，1.6億農民工在城市中的住房、教育等大項消費實際是被壓抑的，在城市掙錢，在家鄉花是這個群體的一個普遍特征。公共產品和公共服務提供的缺失，限制了這部分人群的消費支出。而由于經濟結構轉型和收入分配制度改革的緩慢，也導致這部分人群收入增長緩慢，影響了消費增長。

人作為經濟生產工具的城市化，而并非人的城市化，這種受戶籍制度羈絆，人為制造的障礙使得人力資源的作用并沒有得到充分發揮，對于人力資源結構升級也形成了阻礙，它反過來影響了工業化的升級進程。

有相當部分的意見認為大城市已經飽和，無法容納更多的新市民，也無法為更多的新市民提供公共服務，其背后實際卻是城市居民利益群體的偏見與阻力。關于大城市經濟規模增長面臨瓶頸的說法是片面的，無約束的大規模政府投資導致資金使用效率低、浪費嚴重，缺乏科學、有序的規劃使得城市病發作，城市利益群體的自私使得公共服務無法惠及外來的務工群體，這都影響了城市的經濟規模增長。

中國大城市的規模明顯低于世界水平，尤其低于發達國家的水平，導致了像上海、北京這樣全國最大的城市，所產出的國民財富比重目前仍遠遠低于世界其他大城市的水平?？勺鰧Ρ鹊氖?，東京的面積只有上海的1/3，但東京人口是上海的2/3，卻并沒有出現想象中那么嚴重的城市危機。

以土地財政為支撐的地方經濟發展模式造成了過去10年狂飆不止的房價，大規模的房地產開發導致土地價格居高不下，大量的投資性需求導致房地產泡沫化，對城市居民的消費形成抑制，一套房子消滅一個中產階層，更遑論那些外來的農民工了。

在收入分配和公共產品提供上的不公平，外來人員在城市治理中的政治權利缺位，這一切都對城鎮化的成效造成了影響。

如果從這個角度去看新一輪城鎮化戰略的出發點，依然沒有擺脫過往“城市領導農村”、“離鄉不離土”、“就地城鎮化”的利益出發點和行政束縛，只不過將大城市中的問題推向中小城鎮。而可以確定的是，中國大城市的經濟規模仍將繼續增長，大城市的資源聚集效應依然具有比較優勢，對其他地區人群的吸引力將會繼續存在，解決人的城鎮化依然是中國社會、經濟發展中的一個大問題。

新型城鎮化

“如果說工業化是創造供給，城鎮化則主要是創造需求，是擴大內需、拉動增長的持久動力?！比珖舜蟪Ｎ⒚窠ㄖ醒敫敝飨紕僮柚赋觥?/p>

在諸多關于城鎮化拉動中國經濟增長的論述中，都著重提到基礎設施投資需求和房地產需求，而這實際上也是目前許多中小城市，包括縣域經濟體在城鎮化道路上的做法。

一個很典型的現象是，一條高鐵橫貫南北，途經的地方政府想方設法爭取?？空军c，花大成本建設漂亮的高鐵車站，車站尚末建成，周邊土地就陡然升值，開發新區的概念催發樓盤價格飛漲。

基礎設施的投入對于城鎮化來說是不可或缺的，但從工業化推動城市化的歷史規律來看，沒有工業化支撐的城鎮化是無水之源，在許多中小城市，寬廣的大馬路，空蕩蕩的開發區，黑黝黝的新區樓盤是常見的一個現象，這樣的城鎮化徒有其表。

由于沒有足夠的工業支撐，這種政府主導投資和土地開發先行的城鎮化所能帶來的需求是有限的，先有收入，才有消費，不解決城鎮居民的就業和提高收入，帶來的只能是投資的浪費和地產泡沫，反而抑制了消費?，F時各地政府負債比例和償債能力不匹配，以土地抵押為主要舉債來源的發展模式正是這種城鎮化思路的后果之一。

沒有一條道路是完全重復的。承接發達地區的產業轉移是眼下中小城鎮工業化的途徑之一，但如何避免發達地區城鎮化過程中的弊端，舍棄以犧牲環保、資源枯竭、農民土地利益損失為代價的發展模式是題中之義。應該以什么樣的工業化形態來對應新的城鎮化，是新型城鎮化能否真正支撐中國新一輪經濟增長的關鍵因素。

在這個過程中，城鎮化的進程更多只能依靠市場機制發揮作用，而過去的經驗中，政府的職責則更多在于提供更完善的基礎設施建設和公共產品服務，強行進行行政推動的后果則可能適得其反。

在城鎮化的樣本中，被學者秦暉稱為 “中國第一座城市”的浙江溫州蒼南龍港村是一個典型的例子。這是一座幾乎全部由農民集資新建的城市。1984年龍港建鎮之初，即打出“鼓勵農民帶資進城開廠辦店”的口號，打破傳統戶籍制度的壁壘，解除了傳統體制對農民進城的各種束縛。在10余年時間里，龍港一方面將耕地承包給種糧大戶進行規模經營；另一方面從不起眼的小商品起步，放手培育市場。同時，龍港的印刷、紡織等區域特色經濟在推動城市化進程的同時，也提供了大量第二、三產業的就業崗位。2002年以來先后被譽為“中國印刷城”和“中國禮品城”。

與此對照，現時許多地方政府發展本地工業化的過程往往只熱衷于投資和吸引外來大資本，對于本土創業的扶持和開放程度則不足。

如果在新一輪的城鎮化中，仍然沿續以政府投資為主導，房地產開發為支柱，強制農民走城鎮化的老路，重蹈覆轍，其對中國經濟結構調整和經濟增長的作用到底有多大，將是一個大大的疑問。