我國部門貨幣及其發行的法律規制

戚 瑩

摘 要：部門貨幣是指非銀行部門通過各類儲值卡的銷售獲得的資金。部門貨幣在我國經濟生活中已經廣泛存在，在促進經濟發展的同時也造成了一些問題。《非金融機構支付服務管理辦法》及其細則和《關于規范商業預付卡管理的意見》雖然對其進行了部分規范，但還很不完善，我們應當重視部門貨幣可能引起的金融風險問題。

關鍵詞：部門貨幣；儲值卡；發行主體；第三方支付

中圖分類號：DF438.1文獻標識碼：A

一、問題的提出

近年以來，隨著科技的進步和人民生活水平的提高，儲值卡儲值卡又稱預付卡，是指持卡人向發卡機構預先繳納一定數量的貨幣, 獲得儲存有相應數量的價值、可在發卡機構指定范圍內進行消費的電子支付卡片。的應用越來越廣泛。就目前而言，國家尚未出臺有關政策法規，明確規定儲值卡由哪個部門來具體負責監督管理，僅由地方政府糾風辦在節日期間對儲值卡進行抽查，而發卡機構的管理制度各異，往往導致消費者權益無法保證，可以說，目前儲值卡管理基本處于真空狀態［1］。學界對儲值卡的研究比較多地集中在儲值卡是否屬于“代幣券”，消費者使用儲值卡的合法權益如何保護等問題上，基本上是一種從微觀層面審視的民商法思維，而不是從宏觀層面觀察的經濟法思維。其實，儲值卡特殊的發行方式所引發的金融問題更應引起我們的關注。儲值卡的使用模式是先付款后使用，通過這種方式，發卡企業獲得了大量資金，因為這些資金是非銀行部門集中起來的，吳志攀先生稱這種資金為“部門貨幣”［2］。我國已經出現大規模貨幣被非銀行部門“圈”起來的情況。據上海銀商咨詢有限公司編寫的《2009年中國預付卡行業報告》顯示，截至2010年底，國內流通領域預付卡的發卡資金規模達到人民幣10 925億元，交易筆數17.5億次，吸收沉淀資金約人民幣397億元。（參見：萬敏.大限臨近 支付機構扎堆申請牌照［EB/OL］.［2011-09-03］.http://hb.qq.com/a/20110803/000185.htm.）

雖然部門貨幣只是在傳統貨幣支持下流通的二次貨幣，本身沒有信用創造功能，但是，如此龐大的資金在沒有任何部門監管的情況下，在銀行體制外流通，很容易發生信用風險。2008年中秋節，廈門市某大型百貨超市出現搶購風潮，事件起因于該百貨超市投資方過度籌集資金，購物卡從早期的88折到85折再到2008年中秋節的75折。由于該大型百貨超市采取了“買卡打折”、“可開發票”、“打折商品可折上加折”、“購物小票還可再開發票”等優惠措施，在短期內傾銷了大量購物卡，籌集了巨額資金。其次，該百貨超市投資方挪用了購物卡籌集的5 000萬元資金并投資失敗，拖欠供貨商貨款，導致供貨商停止供貨，于是手持購物卡的民眾不得不競相搶購商品，引發了連日搶購風潮。廈門市在2007年也曾出現某超市歇業事件，該超市無法兌付購物卡，一時也曾引發大量投訴糾紛。（參見：劉麗芳.儲值卡的支付信用風險問題探析［J］.區域金融研究,2009,(3):20.）商家有意或無意地混淆甚至盜用著國家的信用，法定貨幣的使用空間被擠壓，流通貨幣數量的目標值與實際值無從把握，通貨膨脹（緊縮）變得難以預見；中央銀行的貨幣發行權威和貨幣政策的傳導和實現都將受到影響。顯然，如果任其發展，國家法定貨幣——人民幣的價值及其所代表的國家信用就會受到沖擊［3］。盡管部門貨幣促進了經濟繁榮，但不可否認，銀行體系外大量無監管資金的存在，給金融監管和調控帶來了許多新的問題，中央銀行和監管部門豈能視而不見，坐視不理。基于此，本文擬對部門貨幣的相關金融法律問題進行探討，以期引起對此問題的重視。

二、部門貨幣的界定

從儲值卡的發卡主體來看，一般分為商業銀行發行的銀行類儲值卡、銷售商品或提供服務的機構發行的商業類儲值卡，以及不銷售商品或提供服務的機構發行的第三方機構儲值卡，后兩種也稱為非銀行類儲值卡。銀行類儲值卡以銀行信用作保障，非銀行類儲值卡以商業信用或政府信用作保障。商業類儲值卡的發行機構一般集發行、銷售、受理于一身［4］。根據1999年中國人民銀行頒布的《銀行卡業務管理辦法》和2006年8月銀監會發出的《關于禁止銀行與商業機構發放聯名儲值卡的通知》，我國目前明確禁止發行銀行類儲值卡。《銀行卡業務管理辦法》第10條規定：“儲值卡是發卡銀行根據持卡人要求將其資金轉至卡內儲存，交易時直接從卡內扣款的預付錢包式借記卡。”可以看出，我國商業銀行發行的儲值卡其實是銀行卡中的借記卡，不是本文所稱的銀行類儲值卡。

對非銀行部門發行的儲值卡而言，其最突出的特點是商業性和預付性。這兩個特性使得部門貨幣的發行行為實質上和吸收存款幾乎無異，區別僅在于是否支付利息。商業部門熱衷于發卡，一方面，是為了適應小額支付服務市場創新的客觀需要，另一方面，發卡企業通過儲值卡的發售可以獲得大量資金，這對于融資不易且成本較高的我國眾多商業企業來說，是極具誘惑力的因素。同時，“禮品”市場的存在對儲值卡也有著強烈的需求。供給方和需求方的各取所需造就了我國非銀行類儲值卡在沒有很明確的法律地位的情況下仍然頑強成長的客觀事實。但是，我們不能用“存在即合理”的思維來看待這一現象。眾所周知，在現代市場經濟國家中，大多數行業都遵循著自由競爭的基本原則，國家干預極少，但對金融業尤其是吸收公眾存款的金融業，各國政府都有著嚴格的市場準入門檻和一系列監管措施。商業部門發售儲值卡相當于從事了金融機構的金融業務，卻并沒有像金融機構那樣受到任何規制，顯然，商業部門的行為是不符合金融業需要特別規制的基本市場原則的。在歐美等國，人們普遍使用信用卡，商業儲值卡的使用領域很少，也就沒有出現大量資金被商業部門“圈”起來的情況，由此可見，部門貨幣是在我國獨特的商業文化和市場環境中培育出的“中國特色”問題。

部門貨幣是指非銀行部門通過各類儲值卡的銷售獲得的資金。發行主體的商業性決定了部門貨幣代表的是商業信用。由于儲值卡一般都采用脫機交易，不需要驗證持卡人的身份及發卡機構的授權，具有省時快捷的特點，在小額支付領域廣泛運用。在我國，儲值卡的使用領域主要包括：公共交通行業、百貨與超市等零售行業、通信行業、餐飲行業、醫療服務行業、學校及企事業單位內部等。這些部門都是非金融部門，代表的是商業信用，而不是由中央銀行和國家信譽擔保的法定貨幣信用。也就是說，部門貨幣不是國家法定貨幣，沒有“法償性”。從經濟學角度看，貨幣的“法償性”是指由法律規定，在某一國境內的各類債務，均以法定貨幣進行支付，任何債權人在任何時候均不得以任何理由拒絕接收。但從法學角度來看，貨幣的“法償性”強調一國的貨幣發行必須是依據法律規定的發行主體合法發行的，任何非法定機構或個人無權發行貨幣或發行變相貨幣。參見：《人民幣管理條例》第2條、第3條。我國《貨幣發行管理制度》規定：“中國人民銀行是唯一的貨幣發行機關，人民幣是我國唯一的合法貨幣。”顯然，我國部門貨幣不是法定發行機關發行的，不具有法定貨幣的 “法償性”，其發行和使用風險主要由發行主體自身的信譽和資產狀況決定。發行主體的非金融性決定了部門貨幣代表的是商業信用，而不是金融信用或國家信用。

儲值卡的預付性決定了部門貨幣是沉淀資金。企業在日常的資金流入流出過程中，賬戶中總留有一定數量的資金，這部分資金數量比較穩定，所以叫資金沉淀。沉淀資金可以分為永久性沉淀資金和暫時性沉淀資金兩種。儲值卡發行主體動輒可獲得幾千萬、上億元的現金，這些資金事實上成了發卡主體的“零息貸款”而存在銀行賬戶上，即使是作為活期存款來計算利息，每年也可以為發卡主體帶來上百萬元的利息收入。事實上，發卡主體常常將沉淀資金用于房地產、放貸、炒股、打新等，已經是行業“公開的秘密”了。除了這類暫時性沉淀資金，還有由于過期、損毀、零頭放棄等各種原因形成的永久性沉淀資金。“據媒體透露的數字，幾乎所有發行消費卡的公司都注冊成立了相應的投資公司，發100億元的卡，最起碼有4億元因為遺失、過期等原因會永遠沉淀。”［5］從全社會看，儲值卡沉淀資金數額龐大，并且以2倍于GDP增速的速度擴張［6］，因為流動性不同的貨幣在流通中周轉的次數不同，形成購買力活躍程度的不同，對貨幣供給量的影響程度也不一樣［7］，所以，根據貨幣的流動性原則，可以對貨幣層次進行劃分。國際貨幣基金組織的貨幣層次劃分為：M0=流通與銀行體系外的現金通貨；M1=M0+商業銀行活期存款+郵政匯劃資金+國庫接受的私人活期存款；M2=M1+儲蓄存款+定期存款+政府短期債券。我國將貨幣層次劃分為：M0=現金；M1=M0+企業活期存款+機關團體存款；M2=M1+居民活期存款+財政金庫存款；M3=M2+企業定期存款+居民定期存款+大額可轉讓定期存單；M4=M3+可轉讓政府債券。我國之所以將現金單獨作為一個貨幣層次，是因為在我國經濟生活中，由于習慣等各種原因，現金的使用比較普遍。部門貨幣部分代替了流通中的現金和存款，不僅改變了貨幣供給的結構，而且使傳統貨幣在不同貨幣層次之間的相互轉化變得更加容易，使各種貨幣層次之間的界限變得模糊［8］，從而給中央銀行根據不同層次貨幣供應量對經濟影響的程度來決定監控對象的貨幣供應量調控模式帶來了挑戰。因此，發行主體對部門貨幣的無償占有和使用不僅關系到微觀市場主體的合法權益，更涉及整個金融市場的正常流通秩序和穩定。

三、域外部門貨幣發行的模式及我國的實踐

目前，我國部門貨幣發行主體的范圍非常廣，涉及人民群眾生活的方方面面，既有如中國移動、中國石油等這樣的“巨無霸”企業，也有小到社區里的一個個美容美發店。現階段我國法律只明確規定銀行不能發行聯名儲值卡，但并沒有明確非銀行機構發行部門貨幣的合法性，且《中國人民銀行法》第20條和《人民幣管理條例》第29條“任何單位和個人不得印制、發售代幣票券，以代替人民幣在市場上流通”的規定，使得儲值卡的存在備受質疑。“皮之不存，毛之焉附”，因儲值卡銷售而產生的部門貨幣的合法性同樣也是一個問題。

（一）美國、歐盟關于部門貨幣發行的兩種模式

各國對儲值卡的發行有不同的觀點。美國的主流觀點認為，如果對儲值卡等電子貨幣的發行主體進行嚴格的監管和限制，會損害市場主體的技術開發和創造精神，因此，并不把儲值卡的發行主體限定為金融機構。在對沉淀資金的定位問題上，美國聯邦存款保險公司認定其是負債而非存款，因此，該平臺不是銀行或其他類型的存款機構，不需要獲得銀行業務許可證。該平臺只是貨幣周轉企業或是貨幣服務企業［9］。歐洲大陸各國對包括儲值卡在內的電子貨幣的監管近十年來有些改變。2000年9月18日，以加強監管為目的，歐盟發布《關于電子貨幣機構業務開辦、經營與審慎監管的2000/46/EC指令》和《修改〈關于信用機構業務開辦與經營的2000/12/EC指令〉的2000/28/EC指令》，認為儲值卡的發行主體原則上應限定在金融機構并作為金融監管的對象；2006年歐盟委員會發布了獨立政策咨詢機構對監管指令實施效果的評估報告，評估報告說明：指令對電子貨幣發行機構的審慎監管要求過于嚴厲，與其可能帶來的潛在風險程度不匹配。2007 年，為了積極推進單一歐元支付區（Single Euro Payment Area,簡稱 SEPA）建設，歐盟委員會提出了支付服務監管指令（Payment Services Directive）。電子貨幣作為未來重要的支付工具，在建立統一支付體系的戰略中占有非常重要的地位。電子貨幣發行機構作為支付服務提供商也被納入支付服務監管指令的適用范圍之內。歷時近兩年才制訂出來的新電子貨幣監管草案于2008年出爐，并在 2009 年 7 月得到了歐盟議會的通過，這就是新的歐盟電子貨幣監管指令（Directive 2009/110/EC）。按照決議，舊監管指令被廢除，新的電子貨幣監管指令認定發行機構為支付機構（payment institution），降低了發行機構的初始資本和運營中自有資金的要求，并簡化了監管豁免牌照的申請條件，從而整體降低了對包括儲值卡在內的電子貨幣發行主體的監管要求［10］。

概而言之，美國對產生部門貨幣的儲值卡發行主體的監管較寬松，而歐盟則要嚴格許多，不過歐盟也認識到，過于嚴格的監管法律使得歐盟的電子貨幣市場的發育程度還比較低，成長狀況遠未達到預期，所以在新的指令中開始放松了監管力度。但無論是在歐盟還是在美國，包括儲值卡在內的電子貨幣的發行主體主要是金融機構。由于金融業的特殊性，各國對金融機構和金融機構的任何產品都有著嚴格的監管措施，即使是作為金融產品創新的電子貨幣也不例外。我國的情況和歐盟、美國有著很大的不同：我國的部門貨幣是由眾多各種類型、各種行業的非銀行部門發行儲值卡而產生的。

（二）我國部門貨幣發行的應然選擇及實然規制

在我國推進市場化改革的大背景下，法律對非金融部門市場行為的管制逐步放松乃至取消，對部門貨幣的發行主體沒有明確的限制性規定。從本質上來說，部門貨幣代表的是商業信用，在我國市場經濟體制不甚完善的條件下，部門貨幣面臨的信用風險相比其他國家要更大一些，所以，法律對部門貨幣發行主體的規制必須區別于一般非金融主體，進行必要的限制，以維護正常的貨幣秩序和經濟秩序。有著相似文化背景的香港和新加坡在此問題上的處理方式很值得我們借鑒。

1997年，由九廣鐵路公司與香港聯俊達公司共同推出的八達通卡面世，初期主要用于香港區內的交通服務。2000年，香港金管局認定香港聯俊達公司有權接受存款，并批予金融牌照［11］。目前，680萬港人共擁有700多萬張“八達通”，從坐電車、乘地鐵，買汽水、報紙，到進游泳池、快餐店，都可以“一卡在手，暢通無阻”［12］。新加坡陸路管理局研發的易通卡于2002年4月正式推出，由QB公司負責在交通領域開始運營，并于2004年l0月經新加坡金融監管局批準，開始在非交通小額支付領域使用［13］。

參照香港和新加坡的經驗，筆者認為，首先，對于部門貨幣的發行不能“堵”，而應“疏”。銀監會出于維護銀行信用的考慮，禁止銀行與商業機構發行聯名卡的初衷是好的，是防范金融風險的需要，但是禁止銀行參與儲值卡的發行并不能杜絕大量部門貨幣的產生，更無法防范因為發行主體對部門貨幣的使用而產生的信用風險等問題，反而使部門貨幣成為脫韁的野馬，不受任何監管部門和調控部門的控制。與其任其發展，不如將其“收編”，納入正常軌道，科學監管和調控。其次，對部門貨幣的發行主體設定準入標準。當然不是要將所有的部門貨幣發行主體都納入到國家監管范圍中來。可以根據發行主體的性質、儲值卡的使用范圍和用途不同而有所區別。對于發卡范圍小、用途單一的儲值卡，如停車卡、健身卡等，可以實行市場化管理；對于具有壟斷性質或從事公用事業的發行主體，比如中國移動、中國石油等，以及雖然沒有市場壟斷地位但發行范圍比較廣的非銀行商業機構，如大型商場、超市等，應設立相應的市場準入門檻。

2010年6月，中國人民銀行頒布的《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對“為收付款人之間提供網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單等的部分或全部貨幣資金轉移服務的非金融中介機構”規定了市場準入門檻，包括注冊資本最低限額、出資人、高級管理人員、反洗錢措施、支付業務設施、內部控制制度和風險管理措施等。參見：《非金融機構支付服務管理辦法》第1章、第2章的相關規定。2011年5月，中國人民銀行、監察部、財政部、商務部、稅務總局、工商總局、預防腐敗局七部委聯合出臺《關于規范商業預付卡管理的意見》（以下簡稱《意見》），按發卡人不同將商業預付卡劃分為兩類：一類是專營發卡機構發行，可跨地區、跨行業、跨法人使用的多用途預付卡；另一類是商業企業發行，只在本企業或同一品牌連鎖商業企業購買商品、服務的單用途預付卡。根據《意見》的要求，2011年9月1日后發行多用途預付卡的企業都必須按照《辦法》的規定取得中國人民銀行頒發的《支付業務許可證》截至2011年12月31日，央行共頒發了三批牌照，上海得仕、山東魯商一卡通、中付通、上海暢購、四川商通、南京市市民卡、上海富友金融等7家企業的主營業務為預付卡發行與受理。，未經中國人民銀行批準，任何非金融機構不得發行多用途預付卡，一經發現，按非法從事支付結算業務予以查處。

四、我國部門貨幣發行的規制缺陷及完善構想

《辦法》的出臺使得我國對部門貨幣發行主體的監管告別了“無法可依”的尷尬局面。但是這個部門規章存在明顯缺陷，在詳細考察這些缺陷的同時，本文擬提出一些有益的完善構想。

第一，《辦法》規范的發行主體是獨立“第三方支付機構”，而“第三方支付機構”都是發行多用途預付卡的商業機構。在我國，除了“第三方支付機構”產生部門貨幣以外，還有同時承擔收款和支付義務的單用途商業類預付卡發行機構。2010年12月1日，中國人民銀行發布的《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）已經明確將這些商業機構獨立發行的、在自己經營場所內使用的儲值卡排除在《辦法》規范的范圍之外。參見：《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》第2條。但是，我國商業部門尤其是城市超市、商場等市場主體發行的單用途預付卡非常普遍，而且近年來隨著網上商城的興起，一些購物網站也開始發售自己的禮品卡，如當當網、卓越亞馬遜等知名購物網站，都有禮品卡可供購買。這些預付卡的面值從200元到2 000元不等，既有電子充值卡也有固定面值的實物卡，這類禮品卡基本上都可歸入到單用途的預付卡范疇［14］。《辦法》沒有將此類部門貨幣發行列為規制對象，《意見》只是原則性地提出：對商業企業發行的單用途預付卡，商務部門要強化管理，抓緊制定行業標準，適時出臺管理辦法。也就是說，因單用途商業類預付卡發行而產生的部門貨幣仍然處于“無法可依”的狀態。

第二，《實施細則》和《意見》還規定：金融機構未經批準，不得發行預付卡。 參見：《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》第17條、《關于規范商業預付卡管理的意見》第1項。對此規范，筆者認為，不能一概而論，應具體問題具體分析，分別對待。金融機構發行預付卡至少有以下三種情形：（1）金融機構單獨發行預付卡；（2）金融機構和第三方支付機構聯合發行多用途預付卡；（3）金融機構和商業部門聯合發行單用途預付卡。對于第（1）種情形，其實就是銀行發行銀行卡，很明顯，銀行發行銀行卡是其正常業務之一，不需要另外獲得批準。在第（2）種情形下，如果金融機構要想介入預付卡領域，只需與獲得牌照的第三方支付機構聯合，根本不需要金融機構再去獲得批準。近年來，第三方支付平臺的迅猛發展，對銀行中間業務、電子銀行業務、銀行存款、中小企業信貸業務等多方面構成挑戰。日前，銀聯信報告《商業銀行與第三方支付的博弈》指出，第三方支付平臺直接以較低的價格提供與銀行相同或相近的服務，已對銀行各種業務造成了明顯的擠占［15］。《辦法》的出臺給銀行“收復失地”提供了一個絕好的機會，因為《辦法》關于支付機構資金實力和出資人資格條件的相關規定 《非金融機構支付服務管理辦法》第9條規定：“申請人擬在全國范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在省（自治區、直轄市）范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣。注冊資本最低限額為實繳貨幣資本。外商投資支付機構的業務范圍、境外出資人的資格條件和出資比例等，由中國人民銀行另行規定，報國務院批準。”第30條規定：“支付機構的實繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例，不得低于10%。”使第三方支付機構的市場準入門檻提高，全行業面臨著一次大范圍的洗牌，且第三方支付平臺普遍缺乏資金管理能力，這些因素都促使金融機構通過入股等合作方式很容易進入多用途支付卡領域，根本不需要自己去獲得批準。第（3）種情形是2006年銀監會曾發文明確加以禁止的。銀監會當時認為，“一些地區銀行與商業機構違規發放聯名儲值卡，給銀行帶來一定的聲譽風險。為了維護良好的金融秩序，禁止各銀行與商業機構聯合發放不記名、由商戶發售并開具購物發票的聯名儲值卡。”參見：中國銀行業監督委員會2006年8月1日發布《關于禁止銀行與商業機構發放聯名儲值卡的通知》。雖然銀監會的這個規定可以成為杜絕銀行信用被濫用的一個渠道，但是并不能從根本上防范和化解部門貨幣帶來的金融風險，反而讓這一部分部門貨幣始終“游離”于監管部門的視野之外。與其放任一個金融“定時炸彈”在政府宏觀調控之外，不如取消銀行等金融機構與商業機構聯合發行預付卡的禁令，并且不必取得特別批準。根據2006年4月25日上海銀監局的風險提示說明，目前有兩種類型的聯名卡，其中一種類型的聯名卡就是被銀監會叫停的聯名儲值卡。這種卡片在保留原銀行卡磁條或芯片的同時，還嵌入了由聯名單位管理的儲值芯片。聯名卡持卡人預存的資金并非存于銀行，而由聯名單位管理，一旦聯名單位無法正常兌付會員資金，銀行將面臨重大的聲譽風險［16-17］。由此可知，監管部門禁止銀行等金融機構與商業機構發行聯名卡的主要原因，是擔心消費者混淆銀行信用與商業信用。這種擔心當然是正確的、謹慎的，但是對這種風險的防范并不需要限制市場準入這樣嚴厲的“猛藥”，只需加強消費者風險教育，給予及時、全面的風險提示，讓消費者了解這類聯名卡其實不是銀行卡，預付款項不是銀行存款即可。或者更謹慎點，要求發行聯名卡的銀行等金融機構在消費者申請辦理該項業務時必須向消費者進行告知，如果沒有履行告知義務，將承擔相應的法律責任。總之，金融機構單獨或參與發行預付卡業務的風險防范，不需要監管部門動用“準入”大權。我國監管部門不宜過多地對金融機構的具體業務范圍進行限制，而應更多地關注如何創造健康、公平的市場競爭環境，使公權力對私權利的干預更加合理、有效。

第三，根據《辦法》和《意見》的規定，多用途預付卡發卡人接受的、客戶用于未來支付需要的預付資金，不屬于發卡人的自有財產，發卡人不得挪用、擠占。參見：《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》第24條、《關于規范商業預付卡管理的意見》第4項。這一規定存在以下問題：（1）發行主體能否使用預付資金即部門貨幣的問題。很明顯，以上規范禁止部門貨幣發行主體使用預付資金是為了保證資金的安全，其出發點是好的，但是我們也要看到，任何法律法規的制定除了追求安全價值以外，還要充分考慮效率價值。僅以支付寶為例，按目前支付寶日交易額14億元的規模來測算，考慮到出項資金和進項資金之間的時間差，沉淀資金每月至少在100億元左右，其活期利息就高達9.8萬元［18］。我國從事第三方支付業務的公司有幾百家，簡單估算一下，全部部門貨幣是一個龐大的“資金池”。如果如此數額的資金僅僅是存入金融機構收取利息，資金的利用效率就太低了，尤其是在通貨膨脹的時期，銀行利率往往是負利率，這對我國很多融資困難的商業機構而言，是很殘酷的資金浪費。同時，因為增加了銀行體系流動性，進一步加劇銀行流動性過剩，而在通脹條件下，央行對商業銀行的信貸控制是比較嚴格的，對銀行來說，過多的流動性剩余也是極大的資源浪費。因此，不能因為害怕風險就一概禁止部門貨幣的合理使用，從提高全社會資金的使用效率而言，應當允許發行主體使用部門貨幣。（2）利息分配問題。既然預付資金的所有權不屬于發卡人，而是屬于客戶，基于孳息歸屬的基本法律原則，預付資金的利息所有權也應屬于客戶，這在法理上是完全正確的。但是，從操作層面看，由客戶享有利息收入卻并不現實。有學者以支付寶為例做過測算，結論是：“如果讓支付寶或者支付寶所委托的金融機構分別針對各個客戶的每筆消費金額進行利息的分配和返還，操作成本可能高得驚人，甚至超過利息收入總額。”按支付寶目前的日交易量 12 億元、沉淀資金最低 84 億元計算，如果按照 2009 年的銀行活期存款年利率 0．36%來計算利息收入，則該部分沉淀資金每日產生的利息收入為 8，400，000，000×0．36%/360 = 84 000 元，1 個交易周期(7 天)利息收入為58．8 萬元。然而，目前支付寶用戶數已經高達 2．5 億，這筆利息收入攤到每個消費者頭上則會微不足道。假設一個消費者通過支付寶消費 5 000元，貨款一周后由支付寶轉給商家。在此一周內，消費者應獲得的利息收入為 5 000× 0．36% /360× 7 =0.35 元，每日所獲得的利息僅為 0.05 元。（參見：張春燕.第三方支付平臺沉淀資金及利息之法律權屬初探——以支付寶為樣本［J］.河北法學,2011,(3):82.）因此，從可操作性角度出發，部門貨幣的利息不宜分散分配，而應集中起來，作為維護消費者共同利益的基金，用于對瀕臨破產的第三方支付機構提供最后的清算資金支持。

第四，備付金管理問題。（1）關于備付金管理的規定不夠細致。《辦法》規定了支付機構應選擇一家商業銀行作為備付金存管銀行并且只能開立一個備付金專用存款賬戶，但對客戶備付金的管理只是作了原則性規定，對于客戶備付金存放、使用劃轉、收益分配、資金清算規則等問題仍未明確。（2）銀行托管模式難以真正發揮實效。《辦法》對用戶備付金的監管手段主要是頭寸調整復核、客戶備付金日均余額，是粗線條的，缺乏對備付金違法使用或異常情況監測的精確的技術性參考標準［19］。目前個別非金融機構引入了銀行托管，但實際運作效果并不明顯。主要原因是存管銀行根據非金融機構提供的基礎數據進行監管，難以保證數據信息的真實性和準確性，由此得出的監管結論也難以讓公眾信服，存管銀行沒有做到真正的外部獨立監管。（3）監管主體協調問題。第三方支付既是基于技術創新和支付手段的清算支付業務，又是和銀行創新服務密切相關的服務，這就需要央行和監管部門密切配合［20］。《辦法》規定人民銀行有權依法對支付機構的客戶備付金專用存款賬戶及相關賬戶等情況進行現場和非現場檢查，突出了人民銀行的法定監管職責，但是從理論和我國目前“一行三會”的金融監管體制角度看，人民銀行的主要職責，還是在于金融宏觀調控，只有在宏觀調控需要時，才能進行金融監管活動。因此，對于第三方支付機構的日常監管，還是需要由金融監管部門來承擔，人民銀行和監管機構之間的監管行為需要得到協調處理。

綜上所述，我國現行法律規范只對部門貨幣的部分發行主體作出了規范，仍有遺漏，且已規范部分還有進一步完善的必要。

五、結論部門貨幣在我國經濟生活中已經廣泛存在著，在促進經濟發展的同時，也造成了一些問題，但現有法律法規沒有對其進行有效規范。我們應當重視部門貨幣可能引起的金融風險問題。監管部門和中央銀行應建立謹慎的發行、使用部門貨幣的監管機制，加強貨幣流通體系的監管，盡量避免由于監管缺位對金融經濟運行造成損害，為部門貨幣業務的參與者提供一個良好的競爭環境，使其在規范的法律環境下發展，降低部門貨幣潛在的法律風險。

參考文獻：

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