地方政法委協調處理刑事案件的制度考察及分析

曾 軍 師亮亮

摘 要：我國的刑事案件事實認定機制不具有對抗“協調”的功能。書面認定案件事實是地方政法委協調處理案件的技術方式。現行制度設置決定了案件事實認定主體具有多元化的特征。要保證我國刑事訴訟程序得以有效運行，就需要地方政法委在一定程度上發揮協調功效；同時，要實現公、檢、法三機關之間的利益平衡也需要地方政法委進行協調；此外，地方政法委通過對刑事案件進行協調處理也可以實現自身的政策目標。目前，不宜取消地方政法委對刑事案件的協調制度，但應當合理限制地方政法委協調刑事案件的范圍，并禁止地方政法委對刑事案件事實進行“協調”。地方政法委對刑事案件適用程序的協調功效應部分予以保留。地方政法委也不應對辦案機關之間因處理刑事案件而出現的利益“糾葛”進行“協調”。此外，地方政法委不能以實現政策目標為由，以協調處理刑事案件的方式，不當干預辦案機關正常辦案。

關鍵詞：地方政法委；協調；刑事案件

中圖分類號：DF73文獻標識碼：A

一段時間以來，似乎每一件冤案的平反昭雪，都會不同程度地將地方政法委協調處理刑事案件制度置于爭議的漩渦之中。對地方政法委協調處理刑事案件制度持質疑意見者，大多主張廢除地方政法委協調處理刑事案件的做法，最為激進者甚至提出徹底廢除地方政法委的意見。持質疑意見者主要基于兩方面的理由：一是地方政法委協調處理刑事案件與冤案的產生有重大關聯 ［1］ ；二是地方政法委協調處理刑事案件不符合司法獨立原則。對地方政法委協調處理刑事案件制度持贊同意見者，有的主張繼續保持目前的做法，有的則進一步提出“務實地在堅持中予以改進”。持贊同意見者根據我國憲法的相關表述，將黨的領導這一政治話語進行了某種程度的法律解說，并提出地方政法委協調處理刑事案件具有監督司法機關和防止司法腐敗的正面價值。

就這個爭議而言，由于無法在基本面上達成共識，導致質疑者和贊同者依據各自理論所引申出的各種觀點也基本上不存在對話和交流的可能，一方提出的解決方案也無法成功說服另外一方。

作為極具中國特色的司法慣例，地方政法委協調處理刑事案件的現實邏輯是什么？是哪些因素導致地方政法委協調處理刑事案件制度得以嵌入到我國刑事司法制度之中？只有解決了這個問題，才可以在我國的現實司法語境中進一步追問地方政法委協調處理刑事案件制度的利弊，也才能在凝聚共識的基礎上進一步完善地方政法委協調處理刑事案件制度。

一、地方政法委協調處理刑事案件的背景制度考察

“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應當得到后來者或外來者的尊重和理解。”［2］作為一項隱藏在正式法律規定背后且發揮重要作用的司法慣例，地方政法委協調處理刑事案件的長期性和相對普遍性，不能簡單套用“黨的領導”或是“司法不獨立”等價值話語進行相對形式的解說，而應結合我國刑事司法制度實踐進行實質考察，進而厘清其之所以發生和存在的制度邏輯。

在刑事司法實踐中，地方政法委并不會對所有的刑事案件都進行協調處理，協調處理的重點集中于“有爭議的重大、疑難案件”。一般而言，案件事實認定和法律適用是辦理刑事案件必須始終予以關注的重點。地方政法委對刑事案件進行協調處理，也是為了解決案件事實認定或法律適用方面的爭議。因此，考察地方政法委協調處理刑事案件的背景制度，也應從案件事實認定和法律適用的維度進行展開。

（一）我國的刑事案件事實認定機制不具有對抗“協調”的功能

“法律適用可以分為四個步驟：認定事實，尋找相關的(一個或若干)法律規范，以整個法律秩序為準進行涵攝，宣布法律后果。”［3］在我國的刑事訴訟程序中，偵查、審查起訴和審判等訴訟行為基本上都是以認定事實為邏輯起點的。可以說，認定案件事實是辦理刑事案件的首要基礎和基本前提。

正是基于事實認定具有如此重要的法律意義，各國刑事訴訟程序都對案件事實認定給予了高度重視，通過各種制度化設計，形成了各具特色的事實認定機制。一般而言，事實認定的方式和權力，是構成事實認定機制的基本內容，也是評價事實認定機制是否具有對抗外部“協調”功能的基本要素。在我國的刑事案件事實認定機制中，不論是認定方式，還是權力配置，都不具有對抗地方政法委“協調”的功能。

1.書面認定案件事實是地方政法委協調處理刑事案件的技術方式

“隨著近代合理主義的興起，開始通過人的理性發現事實真相。因此，形成了一項原則：認定事實必須依據證據，其他任何東西都不是認定事實的依據。”［4］利用證據認定案件事實是一項重要的共識性原則，必須始終予以堅持。然而，證據本身并不能自然地導致案件事實生成。只有依靠一定的規則體系對證據予以評價和整合，才可能加工出符合實際情況的案件事實。從這個意義上講，證據的評價和整合過程即為案件事實的認定過程。

對于事實認定而言，兩大法系國家和地區都十分注重事實認定者的親歷性，“即事實判定者直接接觸和審查證據，直接聽取控辯意見及其依據并作出判斷”［5］，對案件事實的書面認定方式予以排除或限制。在具體的實現路徑方面，英美法系國家確立了當事人主義模式，即控辨雙方在平等對抗的基礎上，通過交叉詢問和辯論等庭審方式，對雙方提出的各項證據進行評價，進而說服消極中立的事實認定者接受自己的事實主張。為保障事實認定者能夠直接接觸和審查證據，英美法系國家確立了傳聞證據規則。傳聞證據規則，“即傳聞排除規則，將書面證言視為傳聞(hearsay)，即所謂‘傳聞書面，與轉述他人的話，即‘傳聞言詞，一并作為不具備證據能力的排除對象”［6］。相對于英美法系國家，大陸法系國家則確立了職權主義模式，強調法官（即事實認定者）的職能作用，要求法官依職權主動收集、調查證據，并對證據作出評價和整合。為維持法官的親歷性，大陸法系國家和地區在貫徹言詞辯論主義所謂言詞辯論主義(言詞原則)，是指只有經過在法庭上相關人員言詞陳述及提及的事實而形成的訴訟資料才能用作法院裁判的依據。（參見：龍宗智.論書面證言及其運用［J］.中國法學,2008，(4):132.）的基礎上，確立了直接審理原則，“要求法官直接對原始事實進行調查，不能借助代用品來代替原始證據”［6］132。總之，兩大法系國家和地區對刑事案件事實的認定基本上都是通過直接接觸原始證據來實現的，反對普遍運用書面證據的方式來認定案件事實。

與此相對，在我國的刑事司法實踐中，書面認定案件事實則是一種較為普遍的現象。書面認定案件事實，是指事實認定者據以認定事實的各種證據大多以書面形式出現，事實認定者很少直接接觸原始證據。例如，在我國刑事案件庭審過程中，證人不出庭作證已然成為常態，證人證言多以書面證言的形式出現在法庭；法官也經常通過評價和整合書面證言的方式，對案件事實予以認定。從根本上而言，長期存在的“案卷筆錄中心主義”是導致書面認定案件事實的直接原因。在1996年《刑事訴訟法》修改以前，“刑事法官普遍通過閱讀檢察機關移送的案卷筆錄來開展庭前準備活動，對于證人證言、被害人陳述、被告人供述等言詞證據，普遍通過宣讀案卷筆錄的方式進行法庭調查，法院在判決書中甚至普遍援引偵查人員所制作的案卷筆錄，并將其作為判決的基礎”［7］。而在1996年《刑事訴訟法》修改以后，盡管取消了庭前全案移送制度，但又規定了案卷筆錄庭后移送制度 《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于<中華人民共和國刑事訴訟法>實施中若干問題的規定（1998年）》第42條規定：“人民檢察院對于在法庭上出示、宣讀、播放的證據材料應當當庭移交人民法院，確實無法當庭移交的，應當在休庭后三日內移交。對于在法庭上出示、宣讀、播放未到庭證人的證言的，如果該證人提供過不同的證言，人民檢察院應當將該證人的全部證言在休庭后三日內移交。”，“法院判決書依舊普遍將偵查案卷筆錄作為判決的基礎，因此，案卷筆錄中心主義的裁判方式依然存在著”［7］64。

在“案卷筆錄中心主義”的長期支配下，書面認定案件事實，已然成為我國司法機關認定案件事實的主要方式，也成為地方政法委協調處理刑事案件事實的技術方式。地方政法委協調處理刑事案件事實，從本質上講，也屬于認定案件事實；閱讀書面案件材料、召開協調會議聽取公、檢、法三機關匯報等，是其協調處理刑事案件事實的主要方式。地方政法委協調處理刑事案件事實，既不會當面聽取證人證言，也不會對被告人展開訊問，更缺乏對抗性的相互質證，也未能在直接接觸和審查原始證據的基礎上，認定案件事實。從技術上講，地方政法委協調處理刑事案件事實不具有親歷性，而是以書面方式來認定案件事實的。由此可見，法官與地方政法委都是通過書面方式來認定案件事實的，本質上無甚區別。在我國的事實認定邏輯中，以書面方式認定的案件事實，是可靠的，據以作出相應的司法決定也是可以接受的。在這種邏輯的支配下，盡管還有其他方面的爭議，但地方政法委協調處理案件事實在技術上無疑就具有了一定的可行性。

需要進一步追問的是，在缺乏傳聞證據規則和直接審理原則的背景下，書面認定案件事實在我國的司法實踐（并非理論上的）邏輯中，為何較少受到質疑，反而大行其道。原因在于，我國通行的“印證”證明模式，仍可從邏輯上維持以書面方式認定的案件事實的可靠性。與我國的“印證”證明模式不同，兩大法系國家和地區普遍采用了“自由心證”的證明模式。“自由心證”一詞屬于大陸法系的法概念，英美法系中缺乏對應性的專門術語。但就證據的證明力的判斷的原則和事實認定的標準，近現代英美法系與大陸法系是相通的。（參見：龍宗智.印證與自由心證——我國刑事訴訟證明模式［J］.法學研究,2004,(2):108.）盡管“印證”證明模式在范疇上也屬于廣義的“自由心證”證明模式，但它們之間仍存在較大不同。按照龍宗智教授的表述，“自由心證”證明模式注重證明的“內省性”，而“印證”的證明模式則注重證明的“外部性”。“‘外部性，這里特指一個證據外還要有其他證據。而‘內省性，則是意指通過接觸某一證據在事實判斷者心中留下的印象與影響。”［8］在“自由心證”證明模式下，事實判斷者通過程序安排，直接接觸和審查證據后，如果能夠確認證據的真實性，即使證據數量不多，也可以據此認定案件事實。為徹底貫徹“自由心證”證明模式，保證事實判斷者直接接觸和審查原始證據，兩大法系國家和地區分別確立了傳聞證據規則和直接審理原則。而在我國的刑事司法實踐中，由于未確立事實判定者直接接觸和審查原始證據的相關規則，為保證書面方式認定的案件事實的可靠性，我國確立了“印證”的證明模式，通過為數不少的諸多證據之間的相互印證關系，進而形成事實判定者的內心確信。

書面認定案件事實和“印證”證明模式之間呈互為因果的關系。一方面，“印證”證明模式可以在一定程度上確保書面認定的案件事實的可靠性；另一方面，書面認定方式也只有依靠“印證”證明模式，才能構建出案件事實。基于書面認定案件事實和“印證”證明模式的共同作用，地方政法委得以在技術層面實現對刑事案件事實的協調處理。

2.多元化的事實認定主體是地方政法委協調處理案件事實的制度原因

基于司法獨立的理念，兩大法系國家和地區均確立了單一的事實認定主體。由于法律傳統和訴訟制度的不同，大陸法系國家和地區和英美法系國家和地區分別賦予法官和陪審團認定刑事案件事實的權力。在大陸法系國家和地區，只要沒有參與審理案件，任何法官均無權判定案件事實；在英美法系國家和地區，陪審團為認定主體，法官無權評價陪審團認定的案件事實。

與兩大法系國家和地區不同，事實認定主體在我國則呈多元化分布狀態。在刑事審判程序中，法官、合議庭、庭長、院長和審判委員會都有權認定案件事實，并根據案件情況，分享具體權限。一般而言，法院院長或審判委員的事實認定權限為重大、疑難、復雜案件，法官的認定權限為案情相對簡單的案件。但在內部審批制度的影響下，法院院長或庭長有時也會對法官的事實認定權力進行干預。從審級關系看，二審法院也可徑行改變一審判決認定的事實。可見，我國的事實認定權力體系具有明顯的“科層制”特征。事實認定權力，與是否直接審理案件關聯不大；事實認定的權威性和有效性，直接與權力大小呈正比例關系。

在兩大法系國家和地區，單一主體制度可以封閉事實認定的權力空間，防止其他權力干預事實認定，進而維持事實認定的親歷性。但依據我國多元化的事實認定主體制度，未親歷庭審的主體，也可依照職權，進入事實認定的場域，直接認定案件事實。也就是說，多元化的事實認定主體制度構建的權力空間，并不具有防止其他權力主體介入的功能。

在事實認定權力空間未能完全封閉的前提下，地方政法委在對法院等案件事實的判定者進行政治領導、思想領導和組織領導的過程中，可通過黨內程序的展開和黨內權力的運行，逐步地介入到認定案件事實的權力空間，進而對案件事實的認定施加影響。在黨領導政法工作這一原則必須堅持的背景中，多元化的事實認定主體就在制度上為地方政法委協調處理刑事案件事實提供了可能。

（二）我國刑事訴訟程序的有效運行需要地方政法委在一定程度上發揮協調功效

地方政法委協調刑事訴訟程序，是指當公、檢、法、司等機關在適用《刑事訴訟法》之際，相互間出現程序爭議時，地方政法委按照《刑事訴訟法》的規定，對刑事訴訟程序作出一定的安排，以消除程序爭議。在特定情況下，我國的《刑事訴訟法》本身還不具備處理程序爭議的功能。這是地方政法委協調刑事訴訟程序的主要原因。

按照通常的理解，《刑事訴訟法》既已制定，再加之其他的各項司法解釋予以配套，司法機關之間應當不會再出現任何程序適用方面的爭議，即使出現，也可在《刑事訴訟法》的框架內予以解決。在法治程度發達的西方國家，也許不會出現程序爭議情形，但是程序爭議在我國的刑事訴訟實踐中則不可避免。

從分工負責的角度看按照我國《刑事訴訟法》的規定，人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責、互相配合、互相制約。審判由人民法院負責；對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕，由公安機關負責；檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責。，我國是按照案件類型對偵查權予以分類配置的，刑事案件的偵查權分別由公安機關、檢察機關、監獄和國家安全機關等多個機關共同分享。在一般情況下，各偵查主體的權限是明晰的。但在特殊情況下，由于刑事案件的性質不是很明確，無法界定偵查權歸屬的情形也很可能出現。在司法實踐中，交叉性的刑事案件是引起偵查權限不明的主要原因。例如，普通刑事案件和職務犯罪案件之間出現交叉。在交叉性刑事案件出現時，公安機關和檢察機關可能會相互推諉，都拒不立案偵查；有時候，公安機關和檢察機關之間也可能出現爭奪管轄權的情況。例如，對于敏感性程度較高的刑事案件，公安機關和檢察機關之間可能互相推諉；而對于某些可能帶來一定實際利益的案件，公安機關和檢察機關之間又可能出現爭奪管轄權的情況。盡管司法解釋對這種情形有所規定，但還不足以從根本上解決問題。我國并未在偵查權的配置上確立檢察指揮偵查的原則，檢察機關無權壟斷偵查權；檢察機關在我國被確立為法律監督機關，可以對公安機關進行法律監督，但檢察機關無權對公安機關的偵查活動進行領導和指揮。因此，當檢察機關和公安機關之間出現偵查權限爭議時，需要一個相對獨立的機構予以裁斷。按照《刑事訴訟法》的規定，我國的法院并無裁斷這種爭議的職權配置。從實用主義出發，為解決問題，必須確立一個裁斷機構；同時，為使裁斷得以貫徹執行，中立性和權威性是這個機構所必須具有的。如此，在我國的權力體系中，只有地方政法委才可充任裁斷程序糾紛的角色。一方面，地方政法委是相對獨立的盡管在實踐中可能存在公安局長兼任政法委書記的情形，但是從機關的層面而言，政法委仍是具有相當獨立性的。；另一方面，作為地方黨委領導政法工作的職能部門，地方政法委也同時具有公安機關和檢察機關所共同認可的權威。

同時，我國的《刑事訴訟法》以及相關司法解釋也對公、檢、法三機關之間相互配合的事項作出了規定。例如，按照我國《刑事訴訟法》的規定，檢察機關和法院決定逮捕的犯罪嫌疑人和被告人，應當由公安機關執行。但是，如果公安機關不積極配合執行，法院和檢察機關應當怎么辦，《刑事訴訟法》并沒有作出相應規定。對于這種情況，地方政法委也可予以協調，督促公安機關積極配合。

二、地方政法委協調處理刑事案件的利益考察

刑事案件的辦理過程，本質上也是利益調整的過程。在這里，利益是中性的，并不具有貶義。辦理刑事案件，可在分配刑事責任的基礎上，對犯罪嫌疑人和刑事被告人的生命、自由、財產等利益予以重新配置；在這個過程中，公安機關、檢察機關和法院等機關之間的辦案利益也得以平衡；地方政法委也可透過刑事案件的辦理實現自身利益。

（一）要實現公、檢、法三機關之間的利益平衡需要地方政法委進行協調

在刑事案件的辦理過程中，辦案機關的利益與其職能緊密聯系，利益的實現程度直接取決于其職能履行的效果。公安機關的破案、檢察機關的準確指控和法院的權威判決，都可分別視為其利益的實現。反之，如果他們的司法決定未被有效確認，則可能被其視為其利益未實現。例如，檢察機關的指控被宣判無罪，公安機關辦結的案件因事實不清被宣布不起訴等情形，盡管實現了犯罪嫌疑人和刑事被告人的利益，但仍可能構成對其利益的損害。

在大多數情況下，公、檢、法三機關之間不會有大的利益沖突。例如，公安機關辦結的案件，檢察機關通過批準逮捕和提起公訴等司法決定予以正面評價；檢察機關起訴的案件，法院通過有罪判決予以回應，且并未引起檢察機關的抗訴等情形。然而，在有些情況下，公、檢、法三機關中任何一方利益的實現都要以犧牲另一方的利益為代價。例如，檢察機關作出的不予批準逮捕決定和不起訴決定，法院作出的無罪判決、檢察機關作出的抗訴等，都是以否定他方利益的方式來實現己方利益的。對此，我國的《刑事訴訟法》及相關司法解釋規定了一系列有關相互配合、相互制約的規則，對公、檢、法三機關之間的利益沖突進行平衡。例如，公安機關有權對檢察機關作出的決定提出復核、復議；檢察機關有權在法院作出判決前撤回起訴等。但是，這種正式的利益平衡機制仍屬 “零和博弈”，依然可能出現一方利益的實現與另一方利益的受損相伴的情形。例如，公安機關提出復議、復核后，檢察機關如果維持原決定，公安機關的利益繼續受損；如果檢察機關改變原決定，公安機關獲益，但檢察機關的利益將受損。因此，在司法實踐中，為避免“零和博弈”產生的風險，非正式的利益協調機制得以出現，對公、檢、法三機關之間的利益“糾葛”進行調和。

地方政法委協調處理刑事案件，可避免“零和博弈”帶來的風險，能將公、檢、法三機關的利益損失降到最低程度。例如，公安機關認為自己辦結的案件可能被檢察機關作不起訴決定時，就可能申請地方政法委協調處理。如果協調處理的結果為檢察機關提起公訴，那么公安機關將獲益，即便協調后檢察機關仍堅持作不起訴決定的，公安機關也可通過自行撤銷案件的方式，降低其利益受損程度。一般而言，在司法實踐中，與外部的反面評價造成的負面影響相比，辦案機關自行糾正所造成的負面影響要小得多。在協調過程中，檢察機關有時也會申請地方政法委將法院納入協調程序，進而保障自身利益；如果法院將來不作無罪判決，檢察機關即便提起公訴也不會損害自身利益；如果法院堅持無罪判決，那么檢察機關堅持不起訴，也不會損害自身利益。相對而言，在地方政法委協調處理刑事案件過程中，法院面臨的壓力相對較大。法院既可能屈從于壓力而作出相反決定，也可能通過內部請示的方式，利用上級法院的意見對抗“協調”結果。

（二）地方政法委協調處理刑事案件可以實現自身的政策目標

地方政法委的利益，也由其職能所決定。基于維護穩定的職能設置，地方政法委會將社會不穩定視為其利益受到損害。在多數情況下，地方政法委可以通過制定和推行政策等宏觀措施，維護穩定，實現其利益。“刑法是行使國家權力的一種形式，因而也就是一種政治。”［9］466在特殊情況下，某些刑事個案也可能影響到穩定。此時，地方政法委為實現其利益，就有可能在刑事個案的處理中予以協調，以實現其維護穩定的政策目標。

相對而言，司法機關更注重刑事個案的處理是否妥當，不會太多考慮個案以外的其他因素。盡管目前各級黨委提出刑事案件的辦理要實現“法律效果、政治效果和社會效果”的統一，但這種要求對于司法機關而言卻有相當的難度。“司法的長處在于就個案做出合理判決，一般是矯正已經發生的個案中曾發生的不公。法院和法官缺乏足夠的涉及社會公共政策的知識和信息，也沒有足夠的內外研究機構和人員來獲取這類知識和信息——除非把法院變成另一個政府。”［10］“司法機關和法官，由于缺乏政治經驗、充分信息和利益平衡，往往在有社會公共政策寓意的問題上的決策出錯。”［10］15

一般情況下，司法機關對個案的正確處理，也會同時促進地方政法委實現其政策目標，至少不會背離。但在我國社會大轉型的背景之下，司法機關嚴格依法辦案，有時反而可能引發一定的社會矛盾，危及穩定。當這類案件出現時，為防止社會矛盾激化，地方政法委就可能通過刑事案件協調機制，要求司法機關對法律規定適度妥協，有時甚至要求司法機關違反法律規定辦理刑事案件，從而將自身的政策追求通過司法的技術性處理予以實現。例如，地方政法委可以通過協調訴訟程序，要求各司法機關加快辦案速度，及時回應社會需要；地方政法委也可能通過協調刑事案件事實，防止可能出現的社會矛盾，實現政策目標；地方政法委還可能通過協調實體法律適用，作出諸如“從重”、“從嚴”等處理意見，化解被害人及社區的報復心理，從而預防群體性事件發生。在極端的情況下，地方政法委為實現其政策目標，也可能用嚴重違法的方式對刑事案件進行協調，如佘祥林案等。

三、地方政法委協調處理刑事案件的正當性分析

在我國刑事司法語境中，地方政法委協調處理刑事案件的正面價值不能完全予以否定，廢除地方政法委協調處理刑事案件的理由也經不起推敲。

第一，“地方政法委協調處理刑事案件與冤案的產生有重大關聯”，這種觀點并不是可以必然推出的結論。冤案首先是錯案，這是沒有疑義的。錯案產生的原因很復雜，從宏觀方面看，既與某個時期的技術條件有關，也與某時期法律規定的不完善有關；從微觀方面看，既與司法人員水平不高有關，也與司法人員的腐敗有關。地方政法委協調處理的刑事案件，即便事后被認定為冤案，也不能據此得出地方政法委的協調是導致冤案的唯一因素。即使未經地方政法委協調而由法院獨立作出裁判的刑事案件，也可能出錯。因為“如果從邏輯上分析，犯錯誤的概率在所有部門中的分布是相同的。我們沒有理由相信，僅僅因為一個部門被稱作法院或一個人被作法官，它或他(她)犯錯誤的概率就一定會降低。”［11］

第二，“地方政法委協調處理刑事案件不符合司法獨立原則”是一個原則性命題，應當在我國的語境中予以具體分析。關于司法獨立，孟德斯鳩的經典表述是：“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同立法權合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。”［12］不同的是，“鑒于中國的歷史和現實，當代中國學者強調司法獨立時，往往著眼的是審判者個人的權力和道德，認為司法只要不受行政、立法，特別是權勢人物的影響，只對法律負責，就能保證司法的公正。”［11］77按照我國一些學者的表述，司法獨立的最大價值在于維護司法公正，而其實現路徑則是防止司法權受到外部權力影響。從本質上講，地方政法委協調處理刑事案件只有妨礙了司法公正，才可能構成對司法獨立原則的根本違背。然而，從我國的刑事司法實踐看，地方政法委協調處理的刑事案件，固然有事后被認定為錯案的情形，但也存在未出現司法不公的情形；而且，地方政法委協調處理刑事案件在一定程度上也具有防止司法不公的作用。

此外，地方政法委協調處理刑事案件也具有一些正面價值。在我國的《刑事訴訟法》尚未完善的情況下，地方政法委協調處理刑事訴訟程序，仍有避免“程序失靈”的積極作用。在我國轉型時期，刑事案件引發的上訪、群體性事件一直呈高位運行狀態，單純依靠司法機關對個案的正確處理，依舊無法消除。地方政法委協調處理刑事個案的制度，仍具有化解社會矛盾，維護穩定的積極功能。

四、地方政法委協調處理刑事案件的完善路徑盡管理論上無法完美自洽，但基于我國的刑事司法微觀制度尚不完善和刑事判決的權威性尚未完全樹立等現實因素，為回應社會轉型過程中的某些重大問題，彌補刑事司法在社會治理中的不足，地方政法委協調處理刑事案件制度仍有存在的必要，但應不斷予以完善。

第一，取消地方政法委對刑事案件事實的“協調”。從理論上講，親歷性是判斷和審查證據真偽的重要因素之一，亦是準確認定案件事實的基本前提。地方政法委在未直接接觸原始證據的情形下，貿然“協調”處理刑事案件，仍有不可預測的風險，可能導致地方政法委在錯案發生后成為眾相指責的對象，進而損害地方政法委乃至黨委的權威。在我國司法實踐中，普遍運用的書面認定案件事實方式和“印證”證明模式，以及多元化的事實認定主體等因素，為地方政法委協調處理刑事案件事實提供了技術支持和某種程度的制度支撐。盡管如此，這些因素本身也有其不可克服的弊端；只有刑事訴訟制度自身完善了，才可能消除這些弊端。如果地方政法委繼續利用這些因素協調處理刑事案件事實，那么科學合理的案件事實認定機制將難以確立，也會阻礙我國刑事訴訟制度的不斷完善。

第二，地方政法委對刑事案件適用程序的協調功效應部分予以保留。地方政法委協調刑事訴訟程序，有助于克服我國刑事訴訟程序中的某些弊端，可以防止刑事訴訟程序“失靈”。但是，地方政法委對刑事訴訟程序的協調，應當立足于解決公、檢、法等機關之間的程序爭議，不能及于所有的刑事訴訟程序。尤其是，地方政法委不可以通過程序協調，對辦案機關的辦案時間作出硬性指示。因為限制辦案時間，違反了刑事案件的辦理規律，可能提高錯案的出現機率，甚至可能導致辦案機關以侵犯當事人權利的方式違法辦案。

第三，地方政法委不應對辦案機關之間因處理刑事案件而出現的利益“糾葛”進行“協調”。在司法實踐中，檢察機關對公安機關移送的刑事案件作出不予批準逮捕和不予起訴的決定，法院對檢察機關指控的案件作出無罪判決，檢察機關對法院的判決提出抗訴等情形，盡管會讓有些辦案機關認為其利益受到了損害，但仍屬正常現象。相反，這些情形的出現，能督促辦案機關更加審慎的辦理案件。地方政法委對這些情形的協調處理，會導致刑事訴訟程序完全擺脫《刑事訴訟法》的規制，也會抑制辦案機關提升辦案水平。

第四，地方政法委不能以實現政策目標為由，以協調處理刑事案件的方式，不當干預辦案機關正常辦案。地方政法委在協調處理刑事案件過程中，應當支持辦案機關依法辦案，不能因為依法作出的司法決定可能給社會造成負面影響，就不當干預辦案機關正常辦案。地方政法委在協調處理案件過程中，可要求辦案機關評估刑事案件可能造成的社會影響，也可以根據自身信息優勢，將可能出現的社會影響告知辦案機關，提示其注意，從而消除負面影響，化解社會矛盾。在刑事案件協調處理過程中，地方政法委應當發揮其統攬全局和協調各方的制度優勢，運用多種政策措施，避免刑事案件可能導致的矛盾升級。

第五，規范地方政法委協調處理刑事案件的程序。一是明確地方政法委協調處理刑事案件的范圍。涉及案件事實認定、實體法律適用等方面的問題，不應納入地方政法委的協調范圍；地方政法委對刑事訴訟程序的協調，也要限定在解決程序爭議的范圍內。二是地方政法委在刑事案件協調會中應當堅持民主集中制原則，充分聽取辦案各方及其上級的意見，支持辦案機關依法辦案。三是地方政法委應當及時督促和檢查協調會確定的事項，確保協調效果。

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