橫琴廉政辦統合反腐力量

王全寶

將紀檢、監察、檢察、審計等部門整合到一個機構，是一種反腐模式創新。從形式上看是在仿效香港的廉政公署，但更關鍵的是要看它是否具有廉政公署的獨立性。

9月8日，醞釀半年之久的珠海市橫琴新區廉政辦公室正式掛牌成立。廉政辦公室被媒體稱為內地版的“廉政公署”，將整合紀檢、監察、檢察、審計等部門，成為全國第一個整體防治腐敗的機構。

“橫琴成立廉政辦社會關注度很高，目前各種評價不一，宣傳暫時還是降降溫吧。”9月25日，廣東省紀委宣教室主任楊飛對《中國新聞周刊》說。

對于目前反腐形勢的研判，中國紀檢監察學院副院長李永忠曾向《中國新聞周刊》描述稱：反腐敗正處在此消彼長的“膠著”狀態。給人的感覺是，腐敗案子查了不少，但有待進一步從根本上遏制腐敗；腐敗的“出生率”高于“死亡率”。

對于中共十八大之后的反腐敗格局，社會各界一如既往地寄予期待。橫琴新區的反腐改革也許能夠提供另外一個思路。

效仿“廉政公署”

橫琴島與澳門一水相隔，幾年前，橫琴島上戶籍居民不超過7000人，大部分靠打漁為業。

2009年8月14日，國務院正式批準實施《橫琴總體發展規劃》，由此珠海橫琴島成為中國第三個國家級新區。

兩年后，中央再次給力橫琴島。2011年7月14日，國務院下發《關于橫琴開發有關政策的批復》(以下簡稱批復)，允許橫琴采取“比經濟特區更加特殊的優惠政策”。

此時，珠海政府也已對橫琴啟用特區立法權，起草有“橫琴基本法”之稱的《珠海經濟特區橫琴新區條例》(簡稱《條例》)。

一位參與起草《條例》的珠海市人大立法官員透露，在起草《條例》之時，大家認為，作為特區中的特區，橫琴新區的核心競爭力在于用好用足中央賦予的先行先試政策。

“這部基本法將和許多現行體制及法律發生沖突，制度創新最大的障礙是老的體制”。該官員稱。

2011年11月25日，珠海市人大常委會通過了《珠海經濟特區橫琴新區條例》，其中第61條規定，市人民檢察院在橫琴新區設立廉政檢察機構，依法對區內的職務犯罪行為進行法律監督。

此外還規定，檢察機構可以聘任港澳籍人員擔任人民監督員，依照相關規定對職務犯罪案件的查辦實施監督。

對于所謂的“廉政檢察機構”，今年4月，珠海市檢察院相關部門負責人向媒體解釋稱，橫琴特區正在籌備建立區檢察院。并稱珠海市檢察院將按照區級檢察院的標準來制定橫琴檢察院的架構和編制，其級別要比珠海市其他區級檢察院高一級，為正處級單位。

同時，珠海市委常委、橫琴新區黨委書記劉佳也向媒體透露，建立橫琴法院和檢察院的工作正在申報中。但之后有關建立檢察院的消息一直沒了下文。

上述珠海市人大立法官員透露，當初國務院的批復中有一句話：在橫琴新區設立廉政檢察機構。因此，《條例》規定市人民檢察院在橫琴新區設立廉政檢察機構。“但也有人提出將反貪局、紀委和監察局的工作合并為廉政機構，效仿香港廉政公署”。

9月8日，內地版的“廉政公署”——珠海市橫琴新區廉政辦公室正式掛牌成立。

與《條例》規定的“市人民檢察院在橫琴新區設立廉政檢察機構”的要求不同，按照制度設計，廉政辦公室將接受珠海市紀委、橫琴新區黨委的領導，辦公室主任由珠海市紀委委派。辦公室設綜合部、紀檢監察部、審計監督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權部等4個部門，并成為珠海市紀委、監察局、審計局、檢察院的派駐機構，接受這些部門的對口業務指導。

據《中國新聞周刊》了解，廉政辦公室成立之后，橫琴將不再單設紀檢、監察、檢察、審計等部門機構。

廣東省紀委負責人則稱，通過整合紀檢、監察、檢察、審計等多個部門的職能，廉政辦公室可在懲治預防腐敗方面實現信息等資源的共享，形成“一個平臺辦公，多雙手抓落實”的“一體化”防治腐敗格局，擺脫某一職能部門“單打獨斗”防治腐敗的局面。

在揭牌儀式上，中共廣東省紀委書記黃先耀強調，力爭將橫琴新區建設成在全省、全國拿得出、叫得響的“廉潔新區”。

打破“條塊分割”

對于橫琴廉政辦公室的制度設計，反腐敗專家、中央黨校政法教研部教授林莆給予了積極評價。她認為橫琴廉政辦把幾個反腐機構的職責集合在一起，有利于統一指揮，實現反腐倡廉建設由多個職能部門“協作反腐”向整合力量“整體防治”轉變。

目前，按照立法和制度設計，中國反腐機構布局是在黨內有紀檢，在政府有監察，審計，在司法有檢察。在反腐敗進入“膠著”相持階段，其局限性也日漸顯現。

“紀委、監察局、審計局、檢察院、預防腐敗局等部門分立，協調反腐的制度設計模式有其局限性，造成各自為政，難以應對腐敗的多樣化，造成反腐低效，難以全面覆蓋。”林喆分析說。

學界將中國反腐敗機構布局稱為“條塊分割”。北京航空航天大學公共管理學院教授、廉潔研究與教育中心主任任建明很早就提出改革現有的反腐敗機構體制。

對于如何打破“條塊分割”反腐模式。任建明認為，改革的主導對策就是實現縱向垂直和橫向整合。例如，在縱向垂直上，可以先實現在全部或大部分的縣搞縣以下垂直；隨后可以選擇在部分省搞省以下垂直；在條件適合時，還可以對一些省搞中央以下垂直。在橫向整合上，就是推廣1993年的紀檢、監察合署辦公，將分布在不同系統的反腐敗機構逐步整合起來，按照反腐敗專業分工的原則搞統一分工。

顯然，珠海橫琴廉政辦公室在橫向整合上進行了布局謀篇，將審計和檢察兩個機構納入進來。

但新的問題又出現了，按照憲法和黨政機制的運行規律衡量，橫琴新區廉政辦將面臨立法以及體制上沖突：如何破解行政權和司法權不分，以及決黨政不分等問題?是否會造成檢察權體系的混亂?

以上這些都需要新的立法來進行支撐，否則對上的檢察權如何銜接更是“致命”問題。

近些年，審計機構在反腐敗中的作用日益顯現。在中央一級，國家審計署將腐敗案件線索移送中央紀委、監察部逐年增多。例如，2010年第20號審計結果公告稱，審計署上報國務院或直接向有關部門移送重大違法違規問題和經濟犯罪案件線索104起，涉案人員473人。

隨著審計部門發現腐敗案件線索增多，有學者建議是否考慮將審計機構合并紀檢系統。珠海橫琴則將這一建議具體化。

但是，有關審計部門框架該如何設計，理論界和學界曾有多種設想。

2004年7月，時任國家審計署副審計長項俊波曾撰文，建議設立最高審計院。項俊波提出：“改革現行行政型模式為立法型模式的審計體制，設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院(即一府三院制)。審計院直接向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作。”

參與當時國家審計機構籌備工作的中國審計學會副會長張以寬向《中國新聞周刊》介紹稱，1981年，根據黨中央、國務院關于建立審計機構的指示，財政部提出了建立審計機構的三種設想方案：一是在全國人大常委會領導下設立國家審計院或審計委員會；二是在國務院領導下設立國家審計部或審計總局；三是在財政部領導下設立審計總局。

第一種模式被認為是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它規定審計機關在立法機構的領導下工作，同審計對象政府序列各部門劃清界線，因此這一模式被稱為“立法型”審計體制。

然而，由于當時作為立法機構的全國人民代表大會及常委會的權力還有待細化和強化，這個方案最終沒能實現。

最終，中國選擇了第二種模式，這被稱為“行政型”審計模式。其最大特征是國家審計機關隸屬于政府審計系統，是國家行政機構的組成部分，并對政府及所屬各部門、單位實施審計監督，在國際上被稱為半獨立型審計體制。

此后一年“行政型”審計模式被寫入中國《憲法》(1982年)。

審計機構是該“做大”“做強”還是并入人大系統?抑或歸屬紀檢系統?中共十八之后啟動的大部制改革或有答案。