《東北振興“十二五”規劃》與資源型城市的可持續發展

尹 牧，宋冬林.2

(1.吉林大學 經濟學院，長春 130012;2.吉林財經大學 經濟學院，長春 130012)

2007年，國務院發布了《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，由此資源型城市進入由中央政府支持和主導的轉型升級、實現可持續發展的歷史機遇期。東北地區是中國資源型城市密集的地區，資料統計，東北地區有30 座資源型城市，其中，資源枯竭城市9 座。這些城市普遍面臨資源枯竭、生態環境惡化、職工下崗失業率高、城市建設落后等問題，城市轉型壓力頗大。

2012年3月發布的《東北振興“十二五”規劃》(以下簡稱為《規劃》)提出，“促進資源型城市可持續發展”，要“健全資源型城市可持續發展長效機制，加快構建多元化產業體系，著力解決歷史遺留問題，提升完善城市功能”。這無疑為東北地區資源型城市可持續發展提供了難得的發展機遇，也提出了諸多挑戰。

一、《規劃》為資源型城市可持續發展帶來的機遇

1.《規劃》提出的“發揮比較優勢，加快培育多元化、多級支撐的接續替代產業體系，因地制宜地推進產業轉型”為資源型城市產業持續發展指明了方向。長期以來，由于把資源型城市可持續發展等同為資源型城市轉型進而等同為第三產業對資源產業的替代，或產業結構的去資源化，各地一哄而起地發展旅游、金融等第三產業和戰略性新興產業，產業結構嚴重趨同。此次，《規劃》明確要求，未來資源型城市產業的轉型必須遵循“發揮比較優勢”、“因地制宜”的原則，“培育多元化、多級支撐的接續替代產業體系”。這不僅有利于指導各地合理規劃和發展接續替代產業，也能夠避免因重復建設造成的浪費，同時也可以減少未來的無序和惡性競爭。

2.《規劃》提出的“解決歷史遺留問題”為資源型城市指明了可持續發展工作的民生重點。下崗職工生活困難、礦山區生態地質環境惡化、棚戶區集中連片等歷史遺留問題是資源型城市為國家作出重大貢獻而支付的沉淀成本。這些問題錯綜復雜，而又與百姓生活息息相關，資源型城市轉型必須為這些沉淀成本付賬。但實踐中，由于這些問題的歷史性、復雜性、困難性，以及干部任期制等原因，地方領導和政府缺乏解決歷史遺留問題的動機和能力，這些問題也成為城市可持續發展的最大障礙。《規劃》提出要把解決就業、扶貧、棚戶區改造、礦山環境治理等作為可持續發展工作的民生重點，既是直面歷史的客觀態度，也是以人為本的科學發展觀的具體體現。中央政府必將為解決這些遺留問題出臺具體的意見和措施，這將為改善和提高居民的生產條件、生活環境提供歷史機遇。

3.《規劃》要求的“建立資源型城市可持續發展的長效機制”將為資源型城市可持續發展提供制度保障。盡管在各類文件中也要求建立長效機制，但此次進一步明確了包括投入機制、法律保障機制和監督考核機制在內的具體內涵。在投入機制上除了繼續建立和完善“兩個機制”，推進資源稅改革以外，還提出了建立資源型企業可持續發展準備金制度。這些機制的建立和理順為資源型城市破解發展資金瓶頸、解決民生困難提供了保障。《規劃》首次提出要制定資源型城市可持續發展條例，并通過立法的形式保障資源型城市的可持續發展;還提出要將轉型成效納入政府領導干部綜合考核評價體系。這些長效機制的建立將為資源型城市可持續發展發揮持久的動力和保障。

可以看出，《規劃》為東北地區的資源型城市可持續發展提供了千載難逢的歷史機遇，必將帶來資源型城市新一輪的發展熱潮。但資源型城市能否抓住這個機遇期還面臨諸多制約和挑戰。

二、資源型城市轉型面臨的挑戰

1.資金不足仍然是可持續發展的第一難題。實現資源型城市可持續發展是一個復雜、長期的系統工程。下崗失業人員安置與社會保障、生態環境治理、棚戶區改造，以及城市基礎設施建設等都急需投入大量資金。由于中國現行體制的限制，資源型城市的資金積累能力差，發展資金嚴重匱乏。這主要是由于資源型城市中的資源產業多為中央或省級國有企業，其管理權限在中央或省及政府或部門，地方政府無法參與國有企業的利潤分配。另一方面，現行的財政分成制度使地方稅種少、稅基小，地方政府財政困難。比如，黑龍江省6 座資源型城市中，GDP 占財政收入比重平均只有 44.06%，同期全省的平均值則是55.15%。地方財政收入低無法滿足轉型城市改造、就業安置和環境恢復所需的巨額資金需求，制約了城市的可持續發展。

2.適應企業成長的環境建設滯后，小微企業發展困難。企業是促進城市可持續發展的主力軍，只有數量龐大的企業群體的興起，才能創造更多的社會財富、更多的就業崗位，才能培育出更多的財政稅源。雖然企業的發展，特別是就業吸納力強、經營靈活的小微企業應該在未來的資源型城市中發揮更大的作用。而創造適宜于投資創業的環境是實現城市可持續發展的必要條件。然而由于歷史和體制的原因，資源型城市國有企業的壟斷依然存在，交通、水電等基礎建設滯后，金融、物流等城市功能不夠完善，政府服務效率低、市場環境差等問題普遍存在。這些問題的存在極大制約了私營企業、小微企業的誕生和成長。

3.結構性人才短缺制約城市可持續發展。知識經濟條件下，人力資本正在取代傳統物質資本成為經濟發展的最基本要素。現代產業體系日益信息化、機械化，大量的新設備、新工藝被應用于生產實踐，勞動知識技術含量越來越高，簡單的體力勞動者已經不能適應這種巨大變化。在資源型城市里，一方面存在大量的下崗失業職工;另一方面又有大量的企業崗位招不到適合的管理和技術人才，城市存在嚴重的人力資源結構矛盾。這種現象的產生源于多數資源型城市由于豐裕資源的擠出效應，人力資本投資不足。以黑龍江省為例，6 座資源型城市中，每萬人在校大學生數只有128人，而非資源型城市則達到468 人。實踐中經常會遇到這樣的情況，招商的高技術企業進駐資源型城市轉型后，招不到適合的高級人才或高素質勞動者，即使招上來的人員也看不懂技術資料，需要企業支付大量的崗位培訓成本。技術人才和管理人才短缺往往是資源型城市招商引資的最大障礙。

4.以技術創新為動力的內生性增長機制尚未建立。創新是城市內生增長的原動力，產品和技術創新對資源型城市的發展至關重要:產品創新可以直接提高消費者的生活質量或其他企業的投入產出效率，技術創新有助于突破資源瓶頸。例如，煤礦中對厚煤層采用綜采放頂煤開采技術可以提高回采率，大慶油田研發的開發表外儲層技術，突破了低貧油層的開采禁區，相當于為大慶增加了一個地質儲量7.4 億噸的大油田。此外，技術創新還有重要的外溢作用。可以說，創新在現代經濟中的作用無所不在。

新思想的生產主要取決于投入研究的資本和勞動的數量以及技術水平，即ΔA=BKβLrAθ(ΔA 表示知識增量，K 表示研發投入，L 表示勞動力數量，A 表示知識存量)，研發投入在創新中具有重要地位。資源型城市地方政府財力不足、研發投入水平低、研發力量嚴重短缺，上述因素都極大制約了城市企業內生增長能力的提高。

三、結論與政策建議

《規劃》為東北地區的資源型城市可持續發展提供了難得的歷史機遇，在此機遇之下，資源型城市也面臨諸多挑戰。城市經營者必須直面挑戰，抓住機遇，主導和推動城市的可持續發展。

1.明確轉型目標，以科學態度引導城市可持續發展。明確的目標是城市可持續發展的根本前提。城市經營者必須在比較優勢和因地制宜的原則下制定城市發展的目標和定位。(1)在發展定位上，一個城市的存在不是因為它在國內或國際上有多么大的影響力，而在于它是否具有自己的特色，能否為其居民營造一個心情舒暢、生活舒適、有歸屬感的城市。因此，城市經營者應該從本地的自然資源稟賦、地理區位和社會人文特色出發凝練獨特的發展定位和方向，而不必全部成為國際化大都市。(2)在發展方向上，未來的產業結構和經濟結構一定是本地區域優勢和特色的結合產物，也是該地區歷史繼承和創新的產物。(3)這個目標一經確立就要以規劃的方式確定下來，演化為一代人或幾代人為之努力的行動。

2.以創新為手段，以科技推動和引領城市可持續發展。創新是一個城市發展的不竭動力，創新既包括技術的創新，也包括經營理念的創新和文化的創新。無論是化解資金難題還是解決歷史遺留問題，都是城市可持續發展不可跨越的難題，這些難題歷經多年的沉淀積壓，已經相互交織、錯綜復雜，解決這些問題既需要歷史的勇氣，也需要創新的思維和手段:要突破因循守舊的思想、求穩怕變的惰性，創新城市經營的理念和方法，運用創新的思維解決前進中的問題;城市要加大創新的投入，有意識地營造鼓勵創新的文化輿論氛圍;積極引進高等學校和科研院所，提升城市科技軟實力;加大科技創新的投入和成果的轉化，讓創新成為城市發展的新動力。

3.以民生為發展的基本出發點和落腳點，使全民共享轉型成果。城市發展的根本目的是為居民提供生活舒適、歸屬感強的城市家庭。在這個家庭里大家和睦相處、財富共享、社會和諧。因此，城市發展要以民為本，要著重解決居民的就業、教育、醫療、養老、居住困難，提高全民的生活幸福指數，讓全體市民共享改革發展成果。這是全部工作的出發點和落腳點，也是衡量一切發展成敗的根本標準。

4.加強城市軟實力建設，為企業和居民提供優質的生存生活環境。一座城市的實力既包括硬實力，也包括軟實力。后者包括城市的文化水平、人文環境和體制機制。在現代經濟社會發展中，軟實力建設對城市發展的影響越來越大，成為城市核心競爭力的一個重要部分。特別是對資源型城市而言，傳統的體力勞動，資源豐裕對教育的擠出，長期生活在臟亂差的環境中，居民的文化素質、道德法律意識、衛生習慣亟待提高。提升市民的文化層次，提高城市居民素養，提煉城市精神，培育城市獨特文化氛圍和傳統，提高政府部門的服務意識和效率顯得日益重要。為此，城市經營者要大力發展教育和文化建設，有意識地發掘城市文化，為市民提供優質的城市生活。另一方面，政府應當以提高行政效率為重點，改革行政管理機制，為企業提供良好的政府服務;支持企業家的創業，保護企業家的財富，形成全民創業、全民敬業的良好社會氛圍。

表1 2009年黑龍江省資源型城市市轄區地方財政收入及其占GDP 比重 單位:億元;%

表2 2009年黑龍江省城市中每萬人高校在校生人數