城郊土地向城鎮聚集的正負效應分析

陳曉敏，于江寧

(1.上海政法學院社會管理學院，上海201701;2.上海大學 社會科學學院，上海200444)

小城鎮成長是小城鎮自身從形成、發展到成熟的一個逐漸演化的過程，在小城鎮成長的各個階段，土地都是不可或缺的重要生產要素。土地聚集奠定了城鎮化建設的基礎，也推動了小城鎮的發展。同時，由于經濟社會發展是一個社會綜合的、全面的發展，土地聚集在推動經濟發展時也會產生一些問題，如果得不到及時有效的解決，這些問題也會成為制約經濟發展的負面因素。

一、土地聚集對小城鎮成長的正效應

根據土地的用途，現階段中國把土地分為三類，即農用地、建設用地和未利用土地。在城市化過程中，農業用地向工業用地的轉變，將形成城鎮土地聚集;而在市場經濟條件下，土地一般會根據價格信號的指示，實現資源的優化配置。可以說，在小城鎮成長初期，土地聚集對小城鎮的成長起到了重要的推動作用。

1.土地聚集為小城鎮成長提供了重要的要素支撐

上海是中國最大的城市，城鎮人口占總人口的89.3%，城鎮化水平居全國第一。改革開放以來，上海的經濟發展對資源產生了巨大的需求，土地作為不可再生資源，在推動經濟發展的過程中也發揮了重要作用。土地聚集的途徑有土地征用、土地轉讓、土地租賃等各種方式，其中，土地征用是國家為了公共利益的需要，按照相關法律規定的程序，將集體所有土地收歸國有的一種行為。在小城鎮成長初期，土地征用可以在短期內聚集大量城鎮化建設的所需用地，實現資源的高效整合。上海市城鎮化建設的發展及城市的擴張，不可避免地對農用地、未利用土地等其他用途的土地產生需求。

研究表明，上海城鎮化的建設用地主要來自農業用地特別是耕地。在中心城區，除長寧區征用58 186平方米的農用地外，其他中心城區均沒有對農用地進行征用;而在遠郊和近郊，農用地則成為城鎮化用地的主要來源。其中，近郊農用地征用占總征地面積的65.3%，遠郊農用地征用占總征地面積的82.2%，兩者對農用地征用占總征用土地的絕大部分［1］。大城市郊區小城鎮的發展具有強勁勢頭，必然會對郊區土地產生需求，郊區的農用地也因此成為小城鎮發展的備用土地。

2.土地聚集促進了人口和產業聚集

上海市的城鎮化建設，伴隨著人口、土地、產業的聚集，而這三種聚集是以土地聚集為基礎的。在城鎮化進程中，合理高效利用土地、優化土地布局、實現農業用地規模經濟以及保障失地農民的權益，對推動協調有序的人口聚集、產業聚集有重要作用。

(1)土地聚集推動了人口聚集。現代社會，隨著資本有機構成的不斷提高，農村單位土地上需要的勞動力越來越少，一部分農民有了離開本土尋求創造更大價值的需求。與此同時，大城市郊區土地向城鎮聚集，促進城市化水平不斷提高，也為農村剩余勞動力向城鎮轉移提供了廣闊的空間，可以解決一部分農民的就業問題。也就是說，城鎮規模的不斷擴大可以為人口向城市流動創造機會。

(2)土地聚集推動了產業聚集。隨著中心城市的不斷發展，必然產生制造業郊區化、外圍化的趨勢。同時，土地聚集也會使工業向園區集中，形成產業聚集，但土地的集約利用不會在城鎮化進程中自發實現，而是企業在既定預算約束下實現利潤最大化的過程中體現出來的。其中，地租、土地價格、租賃費等經濟杠桿是企業重要的預算約束，而企業的這種預算行為也會迫使企業加大創新力度，提高產業層次，實現產業結構升級。

3.土地聚集提高了土地利用效率

城鎮形成以后，為要素和產品流動提供了廣闊的市場，原先自給自足的、封閉式的、效率低的、小規模的小農經濟發展模式被打破，并逐漸發展成為分工經濟。而隨著城鎮市場的發展，城鎮和城鎮郊區土地的價值也不斷升值，土地利用效率不斷提高。

(1)城鎮土地利用效率提高。城鎮形成后，人口聚集和產業聚集必然推動地價的提高，單位土地所創造的產出價值也相應提高。人口向城鎮轉移，主要是因為城鎮可以提供良好的基礎和配套設施建設，以及良好的市場發展機遇;而城鎮的土地有限，越來越多的人口擁向城鎮，增加的需求以及預期的作用勢必推高土地價值，同樣的土地被賦予比城鎮化前更高的價值。同時，產業聚集形成的產業園區，能夠產生外部性，增加園區內企業的競爭力，提高企業的產出效率，相應的土地園區土地的產出效率也得到提高。

(2)城鎮周邊土地的利用效率提高。郊區土地利用效率的提高主要體現在兩個方面:首先，城鎮土地價值的提高帶動了郊區土地價值的提高，這一方面是由于市場預期的原因;另一方面是由于郊區是城鎮經濟發展的延伸區，也可以作為城鎮產業發展的一部分，其內在價值已經有所提升。其次，郊區耕地的利用效率得到了提高，由于郊區較離城鎮遠的農村更具有地理優勢，所以近城鎮的郊區耕地所具有的價值也更大;同時，由于市場的拓展，近城鎮的郊區耕地更適合發展分工經濟和專業化生產。

二、土地聚集對小城鎮成長的負效應

上海市郊區毗鄰國際性大都市，能夠充分受到上海要素輻射的影響，也可以作為上海產業發展有力的依托和承接區域，因此，上海郊區成為城鎮化活躍的地帶。但城鎮化在為上海郊區帶來經濟和社會發展的同時也產生了一系列問題。

1.土地征用機制不完善使部分農民利益受損

土地的規范征用是城鎮化順利進行的前提，尤其是土地的規范合理征用對于城鎮化后的土地有效利用、農民權益的保護、產業結構的升級和社會的安定都具有重要意義。但隨著經濟的發展，現行的土地征用制度暴露出的弊端也越來越多，現行土地征用制度主要存在以下幾個問題。

(1)征地程序不完善，忽視農民的參與權與知情權。土地征用程序的不完善主要體現在與農民相關的條例法規的缺失上，譬如《土地管理法》只詳細規定了各級土地管理部門的管理權限，但卻沒有規定農民的權益;征地征用的批準一般也都是由上級決定的，農民的參與權和知情權只是出現在所謂的公告環節;如果農民對征地條款或者補償條件不滿意，也沒有暢通的上訪反饋渠道。這種機制不僅漠視了農民的權益，也使得農民的利益在征地過程中受到損害。

(2)征地沒有完全體現“公共利益”的要求。中國《憲法》、《土地管理法》規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”然而，究竟什么是公共利益并沒有清楚的界定，這必然會導致少部分政府部門的盲目征地行為，特別是1994年國家分稅改革后，也從制度上激勵了地方政府征地的意愿。由于信息不對稱與監督體制不完善，某些政府部門往往打著為“公共利益”征地的幌子牟取私利。總之，中國關于征地的法律條文不完善誘發了政府的機會主義，而且在巨大的利潤空間下，政府的征地行為有時也不能完全體現出“公共利益”之要求［2］。

(3)征地主要以耕地為主。城鎮化的推進，必然會對農業用地產生需求，但在現行制度下，政府總是對農業耕地青睞有加。因為征地機制的不完善使政府在征用耕地時可以減少交易費用，從而使政府忽視利用其他方法進行城鎮化建設，如利用荒地、舊城改造、合理規劃城鎮等。

(4)失地補償標準低，分配不合理。農民一旦失去土地，將變成真正意義上的失業農民，如果沒有其他謀生能力，失地補償費用就是其唯一的生活來源。目前，中國農村勞動力素質相對來說比較低，普遍技能單一，特別是中西部的農民，土地已經成為他們賴以生存的資源。根據2006年的標準，國家每征一畝地，鐵路、高速公路給農民的補償一般是每畝5 000～8 000元［3］。工商業用地每畝2萬～3萬，發達地區和城市郊區相對高一點，一般是每畝3萬～5萬。另一方面，一些地區還存在土地補償費分配不合理的現象。在土地補償費的分配中，有的農村集體經濟組織拿大頭，農民個人拿小頭，甚至還出現了村、鄉鎮共同分割耕地補償費用的情況。

2.土地快速聚集導致耕地迅速減少

土地快速聚集導致耕地總量和人均耕地占有量迅速減少。1978—2008年，上海市耕地面積從36萬公頃下降到20.5萬公頃，減少了43.1%，平均每年減少2.9%;同時，上海市農業人口從453萬減少到174.5萬，減少了61.5%，平均每年減少4.7%。20年間，雖然上海市農業人口減少的速度略大于耕地減少的速度，平均每個農業人口占有耕地的數量仍從1978年的880平方米下降為2008年的550平方米。

1978—2008年上海市耕地面積變化表

3.土地快速聚集導致上海市生態系統服務功能下降

生態系統服務功能是生態系統在能流、物流的生態過程中對外部顯示的重要作用，如改善環境、提供產品等。城市居民的居住質量不僅依賴于城市基礎設施的完備，也取決于城市生態環境的質量，而城市生態環境的維系在很大程度上依靠于城市和城市郊區中的各種濕地［4］。近幾年，隨著上海城鎮化進程的加快，不僅改變了原有的天然生態系統，也改變了城市的土地利用布局，并帶來生態系統服務功能的改變。

生態系統服務價值是對生態系統的服務和自然資本用經濟法則所做的估計，鹿亞楠等對2003—2007年上海市生態系統服務功能變化的研究表明，林地、耕地等非建設用地能創造更大的生態系統服務價值［5］。

研究發現，2003—2007年，上海市生態系統服務價值總量減少，其原因是城鎮化建設造成了耕地的迅速減少;2005—2007年，上海市生態系統服務價值有所回升，原因是上海市政府采取措施增加了生態系統服務價值系數較高的林地、綠地的面積。可見，整個社會是一個巨大的有機系統，各個要素的發展既應實現和諧和平衡，也要注重系統內部之間的聯系;而在郊區城鎮成長的土地聚集中，則應注重經濟社會的全面協調可持續發展。

上海市人口多、耕地少，資源相對有限，城鎮化的發展戰略是正確的選擇。土地聚集在城鎮的形成以及促進城鎮經濟發展方面發揮了重要作用，沒有土地的聚集，就沒有上海市的城鎮化［6］。然而，在城鎮達到一定規模后，土地聚集也為城鎮經濟、社會的發展帶來一些負面影響。面對土地聚集帶來的問題，上海市的城鎮發展必須堅持全面、協調、可持續的發展思路，科學、合理、高效地利用每一寸土地。

［1］ 劉錚.中國小城鎮成長差異研究［M］.長春:吉林大學出版社，2007.

［2］ 蔡秀玲.論小城鎮建設——要素聚集與制度創新［M］.北京:人民出版社，2002.

［3］ 許寶健.城市化進程中的農地轉用問題研究［M］.北京:中國農業出版社，2006.

［4］ 阿瑟·劉易斯.經濟增長理論［M］.周師銘，沈丙杰，沈伯銀，譯.北京:商務印書館，2000.

［5］ 鹿亞楠，等.上海市土地利用與生態服務價值研究［J］.北方環境，2011，(7).

［6］ 劉錚.土地聚集與大城市郊區個案研究［J］.經濟縱橫，2010，(12).?