新型農村社會養老保險的試點調查——以肥東縣為例

殷 俊，羅 遐

(安徽大學 管理學院，合肥230601)

0 引言

由于歷史、政策等多方面的原因，我國城鄉之間的差距懸殊，農村人口的老年化、空巢化日益嚴重，傳統意義上的養老方式已經不能滿足我國農村養老的需求。建立新型農村社會養老保險制度(以下簡稱“新農保”)，是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分，對確保農村居民基本生活、縮小城鄉差距、維護農村社會穩定具有重大意義。新農保試點依照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則，在全國普遍實施，并在2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。新農保是我國在探索農村養老問題上的新的突破，體現了我國對于解決農民養老問題的決心和毅力。隨著新農保制度在全國的推進，在取得成效的同時也存在了一些問題，而作為全國首批、安徽省12個新農保試點縣之一，肥東縣采取了種種有力措施，著力推進新農保的試點工作。

本文數據來源于在2010年7月和2011年7至10月開展的兩項關于新農保試點調查的數據庫。兩次調查問卷內容基本一致，主要圍繞個人與家庭背景、新農保實施情況和農民評價、子女對60歲以上老人的供養情況、老年農民的生活狀況和養老保障需求等。該調查采用多層次隨機抽樣方法，樣本覆蓋了安徽省北部、中部、南部4個市縣(界首市、肥東縣、當涂縣、廣德縣)的23個鄉鎮的57個行政村。本研究選取了肥東縣16歲以上的農村居民的樣本作為研究對象，共360人，其中男性203人，女性157人。

1 肥東縣新農保試點的現狀和成功經驗

肥東縣總共有農業人口96.5萬，60歲以上有15.3萬人，16至59歲的有62.5萬人，符合領取條件的有13.6萬人，符合參保條件的有55.6萬人(來自2011年3月份的調研數據)。憑借著“先行先試、竭力爭取、艱苦細致”的強力助推，肥東縣新農保參保率已達到90%以上，發放率達100%，在安徽省12個試點縣市中居于首位。國家人社部社保中心在湖北省鐘祥市召開的全國新農保經辦管理服務示范點經驗交流會上，公布了全國21個縣進入國家新農保示范縣行列，其中安徽省僅2家，肥東縣位列其中。2011年12月，根據《安徽省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點工作的實施意見》、《安徽省人民政府關于開展城鎮居民社會養老保險試點工作的實施意見》和省政府關于新型農村社會養老保險制度與城鎮居民社會養老保險制度合并實施的精神，肥東縣結合本縣的實際，制定了《肥東縣城鄉居民社會養老保險試點實施辦法》。范圍包括了本縣年滿16周歲(不含在校學生)、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民和未參加城鎮企業職工養老保險的農村居民，并增設了1200元、1500元和2000元3個檔次，均是補貼每人每年70元。

自從2009年起開展新型農村社會養老保險試點工作以來，各個地方都給予高度重視，積極推進試點工作，取得了顯著的成效。肥東縣作為安徽省12個新農保試點縣之一，展開了積極的探索，為新型農村社會養老保險的推進提供了一些成功的經驗。

1.1 準備充分，先行進行了探索

早在2008年上半年，全國還沒有提出“新農保”概念的時候，肥東縣委縣政府就大膽提出了一個新的課題:有沒有可能在全縣范圍內大力推廣新型農村社會養老保險?為了掌握全面的信息，肥東縣對其南、北、中4個鄉鎮進行了調研。通過發放了20000多份問卷以及4場有群眾代表參加的座談會，了解到了農民的實際情況。由于有了充分的準備，肥東縣成功地申請到了全國首批10%的試點縣名額。

1.2 工作細致，手工登記了54萬人口信息

當肥東縣被確定為全國首批的試點縣之后，為實現應保盡保，在肥東農村展開了一輪地毯式的人口普查。黨政領導包片，機關干部包村，兩委干部包村民組，挨家挨戶地進行登記并宣傳“新農保”政策，最終在1個月的時間內把54萬人口信息一條條手工登記了下來。為了趕時間，每一個能為新農保出力的工作人員都無私奉獻著自己的時間和精力，上下全心全力，完成了這項浩大的工作。

1.3 實行全程代理服務

在具體推行的過程中，為了服務好群眾，結合農村群眾外出務工、家庭困難以及60歲以上老人出行不便等實際，肥東縣推出了全程代理服務。參保群眾只需對《參保登記表》上的個人信息進行確認，其余工作皆由村協辦員負責辦理。肥東縣新農保經辦工作人員放棄雙休日休息時間，為外出務工人員辦理參保手續，并為行動不便、高齡人員提供“上門服務”。

1.4 進行了比較完善的制度設計

根據肥東縣現行的新農保實施方案，開設了100元至1000元的十檔個人賬戶繳費標準，政府給予繳費補貼，計入個人賬戶。100元檔的補貼標準為每人每年30元，其中省財政承擔20元，縣財政承擔10元，提高1個繳費檔次，縣財政另增加5元補貼，累計增加部分不超過20元。參保戶年滿60周歲后，從下一個月開始按月領取養老金，具體金額為個人賬戶積累額除以139再加上60元的基礎養老金。并且對老農保參保戶、失地農民、重度殘疾人等特殊類型群體，肥東縣的新農保政策也留好了“制度接口”。

2 實地調查中發現的問題

通過先后于2010年、2011年兩次對肥東縣鄉鎮發放的問卷調查以及與農戶的溝通交流，使我們了解到了調查地農民的實際情況。“新農保”政策總體上得到了廣大農民肯定的評價，但是通過實地調查也發現了一些問題，有待繼續完善。

2.1 農戶對“新農保”了解程度偏低

一項政策要想取得好的成效，首先必須要讓廣大人民群眾了解它，熟悉它，繼而他們才會做出認為正確的選擇。新農保政策只有越透明、越公開，廣大農民才會越了解、越明白，然后才會參與其中，所以農民對新農保的了解程度就顯得至關重要。通過表1我們可以發現試點第三年(2011年)與試點第二年(2010年)相比，農民對“新農保”政策的“很了解”和“比較了解”的比例從21.5%提高到了30%，但仍然偏低。“了解一點”和“不了解”的比例雖然由53%下降到了39.2%，但仍有大部分受訪者對“新農保”政策不了解。這說明了在政策的宣傳過程中還是存在著一些問題，致使很大一部分農民對政策不了解或不夠了解。

表1 受訪農民對“新農保”的了解程度

2.2 農民的參保額度較低

參加新農保的農村居民都應當按照規定繳納養老保險費，國家設置了每年100、200、300、400和500元5個繳費檔次，肥東縣根據實際情況增設了600、700、800、900和1000元5個檔次。農民可以根據自身的需求選擇不同的檔次，而繳費越高以后領取到的養老金也就越高，即多繳多得，但是從結果看這并沒有刺激農民繳納更高額的保險費。從調查得到的數據中可以看到，絕大多數選擇的都是100元這個繳費檔次，其次是500元和200元的檔次，而選擇高參保額度的寥寥無幾。農民普遍都鐘情于最低檔次的參保額度。

表2 受訪農民的繳費金額

2.3 青年人的參保率遠低于中年人

盡管肥東縣的參保率比較高，但是相對于中年人來說青年的參保率明顯要低得多。從表3可以看到，16-47歲的農民參保率相對較低，由于需要到60歲以后才能領取到養老金，時間越長存在變數的可能性就越大，大多數農民都采取觀望的態度。農民也比較務實，暫時依靠自己的勞動也能解決生活問題，則不去考慮自己未來的養老問題。而48-59歲的農民參保率相對較高，農民伴隨著自己的身體條件越來越差，距離領取養老金的年齡越來越近，他們愿意繳納一定數額的養老金，以給自己年老之后的生活提供一份保障。

表3 受訪農民的參保情況

2.4 財政補貼低

資金是否能及時到位以及財政補貼的高低，是關系新農保政策推進的關鍵因素。養老金待遇是由基礎養老金和個人賬戶養老金組成并支付終生。肥東縣的基礎養老金標準為每人每月60元，其中中央財政承擔55元，縣財政承擔5元。對于累計繳費年限滿15年以上的，繳費每超過1年，基礎養老金加發1%，最高不超過10%，加發的部分由縣財政承擔。依照現今的物價水平，每月60元的基礎養老金的確很難維持正常的生活消費，即使是參保了1000元的繳費檔次，每月領取到的養老金也只有173元，仍然很難滿足現今的消費水平，連最基本的衣食住行都存在問題。

通過表4可以看到，占72.5%的農民認為新農保不能解決養老問題，而19.6%的農民選擇了“不清楚”，僅有7.9%的農民認為可以解決養老問題。由此可見，目前的財政補貼的確難以滿足廣大老年人的生活需求，主要還得依靠家庭養老的方式。

表4 受訪農民對“新農保”能否解決養老問題的選擇

3 完善“新農保”政策的建議

3.1 加大宣傳工作

由于大部分農民對新農保的認識程度偏低，所以需要加大新農保的宣傳工作，以讓絕大部分農民都能夠深入了解新農保政策以及政策能夠給他們帶來的實惠，提高廣大農民參與新農保的積極性。在農村，農民獲得消息的渠道相對單一，主要通過電視、報紙、宣傳單等傳播方式獲取消息，這并不能使他們真正了解政策的含義。這就需要增加宣傳政策的途徑和方式，可以通過上門走訪、召開村民大會等途徑，對農民提出的問題進行詳細的解釋，糾正他們認識上的誤區。在新農保政策的推行過程中，大多數農民可能會存在觀望的態度，或多或少地對政策的安全性和可信度存在懷疑，只有通過有力、有序的宣傳工作，讓農民體會到未來通過新農保政策能夠帶來的好處，他們才能積極主動地加入到“新農保”的隊伍中來。

3.2 制定靈活的繳費激勵制度

對于農民較多地選擇低檔次標準繳費的情況，可以制定靈活的繳費激勵制度。根據肥東縣的繳費補貼標準，選擇100元的繳費檔次每年補貼30元，后面依次遞增5元，而500至1000元的繳費檔次都只補貼50元，1200元以上的繳費檔次都補貼70元。由于高繳費標準的補貼都一樣，挫傷了農民選擇較高檔次繳費標準的積極性。因此應該在多繳多得的基礎上再實行長繳多得，增強農民選擇長期投保的動力，提高中青年參保的積極性。對于繳費期限超過15年的，每超過1年都給予一定數額的補貼。另外，對于農村居民間收入差距的“逆向”問題也有很好的調節作用。一般只有富裕的農民才會去選擇高參保額度，這樣就會導致富裕的農民多繳多得，而不富裕的農民少繳少得，拉大了農村居民的收入差距。

3.3 建立基礎養老金待遇正常增長機制

隨著我國物價水平的不斷增長，原本就較低的基礎養老金標準現在更難滿足廣大農民的養老需求。雖然肥東縣政府規定了以后會隨著經濟社會發展和城鎮居民收入增長來適時調整繳費檔次和標準，但是并沒有明確地規定和說明調整的方式和時間等，使得養老金待遇調整的隨意性較大，需要進一步加強和完善相關的制度，建立基礎養老金待遇正常增長機制。可以在對60歲以上的參保人員直接發放60元/月基礎養老金的基礎上，對參保繳費人員核發的個人賬戶部分，參照企業退休人員養老金增幅，建立正常增長機制，使養老金待遇能夠真正與經濟社會的發展水平相一致，增強新農保制度的吸引力，真正達到農村居民“老有所養”的生活保障目的。

3.4 發展農村經濟

農村經濟水平的高低直接關系到了農民的生活水平高低，只有提高農村的經濟發展水平，農民的生活才會有保障。因此，肥東縣政府應該大力發展農村經濟，推動生產力的發展，促進農民增收。首先，要積極落實在農村的各項政策，推進社會主義新農村建設。其次，走發展高產、優質、高效農業的道路，加大對農業的投入，發展農業產業化經營。最后，要穩定物價，提高農產品價格，增加農民的收入。這樣，農民才有多余的錢去選擇高參保額度，解決養老問題。

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［2］祖春玲，肖勁松，王志強.肥東百萬農民樂享養老新政［N］.安徽商報，2010-06-03.

［3］顧仲陽.新農保，農民真能養老無憂嗎［N］.人民日報，2010-12-19.

［4］李佳，陳世金.河北省新農保制度的激勵機制研究［J］.人口與經濟，2012(2):96-103.